调查研究是人大常委会一项不可缺少的基础性工作，它主要为人大常委会正确行使职权和为市委、市政府科学决策，提供重要依据。人大常委会的调研工作，数量多、涉及领域广泛，因此为提高调研质量，在调研的形式上，除人大常委会及其各工作委员会自行组织调查外，还采用与有关部门联合调查和约请代表参与调查等形式，以弥补人大常委会工作人员少，知识面较为局限的不足。自1981年以来，市人大常委会共组织调研活动217次，形成调研报告147篇，其中，1987～1992年间，有47篇调研材料，被上级人大和市委有关刊物所采用，内有一篇1990年9月撰写的《关于农技推广的几个问题》的调查报告，还引起了省人大常委会主任陈安明的重视，并作了批示。通过调查研究，有利于提高人大常委会的审议质量，促进地方社会和经济的发展；有利于推动民主政治建设的进程，进一步完善人民代表大会制度；有利于更好地实施对“一府两院”的监督，支持和推动“一府两院”的工作；有利于对两个文明建设中出现的新情况、新问题的研究、探讨，促使问题的及早解决；有利于反映社情民意，推动群众关心的热点、难点问题的解决；还为上级人大立法提供参考资料。
（附调查提纲和调查报告）
附：
调 查 提 纲
1、客观地评估一下慈溪县人大的工作现状，哪些方面有进步，存在的主要问题是什么，制约人大发挥作用的有哪些内外部因素，推动人大工作需要采取哪些对策。
2、各个方面、各个阶层对人大的地位、作用有哪些不同的认识和看法，对人大应有哪些正确的认识，通过什么方法来加以确立。
3、如何增强人民代表大会的民主性和政治透明度，真正使人民代表能行使当家作主的权利，过去有哪些方面做得好，哪些方面不够，今后应从哪些方面去努力。
4、人民代表大会及其常委会的职权行使得怎样，好或差的原因是什么，今后哪些方面的权力应当加强，如何行使。
5、对人大及其常委会的决定、决议，对人民代表的意见、建议、议案，重视程度、执行和办理情况如何，存在哪些问题。要使决定、决议、意见、建议、议案落到实处，应采取哪些措施。
6、通过哪些渠道能使代表了解政情，提高参政议政水平，使人大及其常委会能更好地发挥权力机关的作用，提高监督的水平，过去在这方面做得怎样，今后有何好的意见、建议。
7、对代表参政议政情况作次分析，好的和不够的各占多少比例，找一下原因。党委、人大、政府在提高代表参政议政能力，发挥代表作用方面，应采取哪些措施。
8、人大的机构设置，人员素质是否与人大担负的任务相适应，人大常委会自身建设在哪些方面应当加强。
9、分析一下乡镇人大和乡镇人大代表发挥作用的情况，哪些方面需要改进和加强。
关于加强民主政治建设进一步
发挥人大作用的调查报告（摘要）
县人大常委会于9月下旬抽调4名人员组成调查班子，着手进行工作。首先拟订了调查提纲，事先发给被调查的对象，然后在浒山和周巷、逍林等地召开了4个座谈会，邀请5名县人大常委会委员、18名市县人民代表参加，听取他们的意见和建议。10月8日，县人大主任会议专题作了讨论。通过调查，我们对人大民主政治建设的现状有了一个较为客观的了解，对今后如何搞好人大民主政治建设的打算比较具体化了。现将调查情况报告如下：
（一）在民主政治建设中人大的地位作用有了加强
自1981年县人大常委会建立以来，在县委的重视和县府的支持下，慈溪县人大工作开展是比较好的。总的情况是：民主政治建设1年比1年进步，人大工作1年比1年活跃，人大的权威1年比1年提高。具体表现在“三个增强”、“一个提高”上。
1．民主意识增强，民意日益受到重视。调查中，代表们对近年来行使民主权利方面。有3件事比较满意。一件是完善选举和任免办法，把选举的等额制改为差额制；把任免干部的举手表决改为无记名投票表决，认为能比较充分地反映投票人的意志，是民主性的体现。另一件是建立每季度人民代表与县政府领导对话制度和人大常委会联系代表制度，它使代表有较多的机会，直接向县政府和人大的领导人员反映人民群众的意见和要求，是让人民参与管理国家和社会事务的一条积极措施。再一件是部分单位认真负责地办理代表议案、意见和建议，做到办理前调查研究，办理中与代表面对面商量交谈，办理后听取反馈意见，认为这是尊重代表，对人民负责的表现。不少代表认为，这几件事是近几年民主政治建设的成果，它推进了各级领导人员的民主意识和民主作风，遏制了独断专行、少数人说了算的行为，发扬了让人民说话、当家作主的民主风气。
2．代表意识增强，代表参政议政有了积极性。这几年，人大在改进代表工作，提高代表参政议政能力方面作了一些努力。制订了县人民代表工作试行办法，对县人民代表如何开展工作和人大、“一府两院”对代表工作应负的责任和工作态度等问题，作了比较具体的规定，开展代表工作有章可循。改进了视察方式，制发了县人大代表视察证，既可组织集体视察，又可单独或几个代表组合视察，扩大视察面。探索了联系代表的新方法，如吸收代表列席人大常委会，召开一些专题性的代表座谈会，布置代表一定的调查任务，印发一些交流代表工作经验的资料等，使代表有更多的机会参政议政。通过上述工作，代表的使命感增强了，参政议政的积极性提高了，有的代表说，过去认为当代表是荣誉位置，开开会，吃吃饭，看看戏，举举手，政治上很光彩，现在感到当代表是重要位置，要议大事，提建议，挑干部，治国家，责任很重大。现在，代表主动向人大、政府提意见、建议，主动协助政府推行工作、主动为群众办实事的情况多起来了。如新浦镇5名县代表，今年1～8月份已活动了3次，对镇的财政收入、工业生产、棉花种植、城镇规划和城镇建设项目实施等问题，听取了意见，加强了监督。雁门乡5名代表，自去年换届以来，积极反映选民的意见，已为全乡人民办了5件实事。
3．法律意识增强，依法办事的自觉性逐步树立。近几年，县人大常委会重视学法用法，坚持每次例会学习法律的制度，要求人大代表把学习宪法和地方组织法作为必修课；认真抓了执法检查，宣传了法律，查出了一批违法案件，研究和落实了改正措施，进行了生动实际的法制教育；注重了法律、法规实施情况的监督，换届以来，县人大常委会例会听取和审议有关部门执法情况的汇报，要占审议总数的50%以上。通过这些工作，人大常委会组成人员和人大代表的法律知识增进了，知道依法行使自己的权力。干部依法办事的观念也在逐步树立，不少部门在作出某一政策和决定之前，要先查一查有关法律法规，看有没有与现行法律法规相抵触的。明显的以言代法，以权压法的现象，基本上没有了，特别是表现在选举、任免干部问题上，再也没有发现不按法律规定报批就对外公布并到职的情况。
4．人大威望提高，权力机关的作用正日益发挥出来。这几年，由于民主法制建设的深入发展，人大权力机关的形象，在人们心目中逐渐高大起来，“橡皮图章”、“老头子、空架子”的说法已逐渐减少，人民对人大的信任感有了增加，具体表现有“四多”：向人大要求解决难题的多了；向人大上诉求告无门、处理不服的案件多了；向人大代表反映意见建议，要求向上转达的多了，向人大主动提出审议内容，要求人大支持的部门多了。“一府两院”接受人大监督、执行人大决定、决议，重视人大意见、建议的情况，也1年好于1年。
（二）慈溪县人大民主政治建设存在的主要问题及其原因
县民主政治建设虽有不少进步，但对照宪法和地方组织法的要求，在切实发挥人大作用，使人民真正享有当家作主的权力方面，还有很大差距，调查中，代表们反映的主要问题是：
1．代表参政议政的广度和深度还不够。不少代表反映，现在我们参政议政的最主要形式是参加1年一度的人代会，在平时很少有机会对全县的大政方针参与决策。即使在人代会上，我们审议报告，通过决议，由于不了解具体情况，也只是履行一种手续。因此，目前的代表参政议政，还没有达到经常化、具体化、实质性的阶段。
2．代表的意志还得不到足够的尊重。座谈中，大家意见比较集中的有两条：一条是换届后正、副乡镇长调动过多，一条是今年县人代会开完不久，只隔了1个月多一点时间，就由人大常委会决定任命了一位副县长，对此，反响强烈。有的说：这是领导意志大于人民意志。此外，代表对政府和有关部门，对选民和代表提出的一些合理的又有条件解决的意见建议，不予采纳和解决也有意见，认为这也是一种不尊重代表意志的表现。
3．县人大及其常委会的作用还没有很好发挥。不少代表认为，人大虽是权力机关，但有权无力，对“一府两院”的监督缺乏制约措施，没有约束力。因此，人大作出的决定、决议，不能有效地履行；人大审议工作提出的意见建议，不能很好的落实，多数是说过算数；人大视察工作不能获得较大的效果。有的代表甚至尖锐地提出，人大地位是高的，脚是空的，权是虚的。
4．乡镇人大工作还未走上正轨。多数乡镇1年1次人代会，一般只用1天时间，少数乡镇只花半天。会上程序不依法律规定，安排仓促，审议草率的情况，比比皆是，平时的代表工作无人组织管理，代表活动处于停顿状态，代表很难发挥作用。
大家分析认为，上述问题的产生，最主要的是民主法制不够健全，但在具体的思想、工作方面，有这样几个原因：
（1）对人大及其常委会的地位、作用、重要性认识不足。现在口头上不承认人大是权力机关，不需要人大监督的人是不大有了，但真正从思想上弄通的也不多。认为“领导有党委，办事有政府，设人大是“多一个层次，多一层麻烦”的想法，往往会在具体工作上表露出来。如有的向人大汇报工作，办理代表的议案、意见、建议采取应付的态度；有的对人大的监督有反感；有的对人大及其常委会依法选举或任免干部进行非议等。而在人大工作的同志也有这种想法，怕多做工作，多找麻烦，多增加矛盾，难办的事绕道过。在人民代表中，则有当代表没作用、没用场、没花头的思想。
（2）政治透明度不够高。除了在人代会上向代表报告工作外，平时县里作出的重大决策、讨论的重大事项，代表很难知道。人大活动欠开放，信息报道少，人民不知道人大在干什么，传播手段单一迟缓，会刊要等两个月后才发到代表手中，成了过时消息，由于一些重大问题和重要事情人民和代表不知道，就难以监督和支持政府工作。
（3）代表活动还不够经常，县人大常委会平时接触代表的面不够广泛。联系代表的渠道还不够多，换届之后1年多时间里，县人大常委会领导成员，接触过的县人民代表还不到1/2。代表活动较少，有的地方代表1年只活动过1次，代表的意见、要求不能顺畅地向上反映，有的代表很有意见地说：“我们好比1盆花，开人代会时摆出，人代会开完收进，会议开好早把我们忘了。”
（4）代表本身素质还不够高。总的说来，该届县人民代表的阶层分布、年龄构成，文化程度等比前几届为好，但对照要求还有差距，突出的表现在：光荣感较多，责任感不足；文化程度较高，法律知识缺乏；工作任务较忙，活动时间较少；业务水平较强，政治观察能力较弱；集体组织活动还可跟跟，单独进行活动就比较困难。据对14个乡镇65名县人民代表了解分析，参政议政好的约占45%，基本没有发挥作用的也要占10%。
（5）人大工作还缺乏经验。县人大常委会建立时间不长，如何开展工作，履行职权的经验还不多，特别是在改革、开放的新形势下，人大如何工作，有待研究探索，如怎样处理好人大与党委、人大与“一府两院”的关系；人大的职权范围，何为重大事项；如何行使质询权、罢免权；怎样进行有效的监督，监督的内容、方式、程序应作哪些规定，不接受监督应有什么制约措施；查处重大的违宪违法案件应采取什么方式和程序，查清了应当如何处置；对人大任免的干部怎样进行了解和考察等。这些问题不明确，人大开展工作就比较困难。
（三）几点意见和建议
调查中，代表们对今后如何加强民主政治建设，更好地发挥人大作用的问题，提出了一些好的意见和建议，概括起来有这样5点：
1．统一认识，加强领导，进一步宣传人大及其常委会的性质、地位、作用，使广大干部、群众，特别是领导干部真正认识：人民代表大会制度是我国根本的政治制度，地方人大及其常委会是地方国家权力机关，充分发挥人大的作用，是社会主义民主政治建设的首要内容，是促进、保障改革、开放和建设顺利进行的重要组织保证。当前，要克服在权力机关理解上的两种偏面性，一种是权力机关无所用处，可有可无；一种是权力机关高你一等，要我说了算。真正弄清权力机关与执行机关、司法机关的关系，做到思想上重视、行动上支持、工作上配合。县委要加强对人大的领导，把人大工作放到议事日程上，要求1年能有2次较系统的听取县人大常委会党组的工作汇报，研究人大工作；1年开1次人大工作会议，总结交流人大工作。人大依法行使权力，碰到阻力时，要求县委给予支持。
2．增加政治透明度，为代表参政议政创造条件。继续坚持已经实行的一些制度，并且注意提高活动质量。如1个季度1次的县府领导与县人大代表的座谈对话制度，每月10日县人大常委会领导接待代表来访制度，县政府定期举行的新闻发布制度等，在形式、内容和解决问题方面，能更加符合代表要求。要改进人代会报告的审议办法，报告要事先发给代表，并认真采纳代表提出的合理意见，在会议审议时，代表提出的问题，有关部门要负责答复和解释，对报告提出的修改意见，尽可能考虑修正。要开辟新的传播渠道，使代表和人民能较快较多地了解全县发生的重大事情，要增加对人大活动的电视、电台的新闻报道，人大常委会审议全县人民关心的重大事项时，可进行电视实况录相报道，召开县人代会和人大常委会全体会议，必要时，人大也可举行新闻发布会。建议建立县人民代表列席人大常委会制度，邀请有关代表参加，发表意见，增强会议的开放性。建议建立重大问题通报制度，“一府两院”向人大通报，人大要向代表通报。要改善传递手段，提高工作效率，人大印发的资料应尽快发到代表手中，使代表能及时了解情况。
3．进一步密切与代表的联系，使之经常化、制度化。加强代表小组活动的指导，县人大常委会对代表小组活动要进行布置和检查，建立汇报制度；要有计划有组织的搞几次视察活动，有的建议可进行一些对口视察，以扩大眼界、了解全局；可围绕中心工作和人大需要审议的内容，印发一些视察题目和调查提纲交给代表，促进活动的开展；多提供法律等学习资料，增加活动内容；多反映一些代表学习、视察、调查研究，协助政府工作，为民办好事、实事的情况，提高代表活动的积极性；组织交流代表工作经验，平时可多开一些小型座谈会，建议1年开1次代表工作会议。建立和健全走访和定期联系代表制度，县人大常委会正、副主任，要在1年内，分区或分线，对全体县人大代表进行1次走访，建议县委、县府领导下基层工作时，也能走访一些代表，吸收代表参加座谈，听取他们的意见，完善县人大常委会联系代表制度，把上面的精神传达下去，把下面的意见反映上来。改进代表议案、意见、建议的办理办法，提倡承办单位直接与代表见面，当面答复代表，并且重视结果的反馈。
4．不断探索保证人大行使职权的措施和制度。人大在行使职权方面的一个难点是，虽有法律规定，但不够明确、具体，有待工作实践中加以摸索，当前有几个问题需要研究，一是什么属重大事项，这已成为人大行使职权上的一个焦点。我们意见，先由县人大根据慈溪县实际提出一个方案，然后请县委主持召开“一府两院”、人大的联席会议，共同商量这个问题，统一看法，比较一致的可以先定下来，以避免工作上不必要的矛盾发生；二是应建立县人大及常委会决议，决定执行情况的汇报制度。有关部门应对决议、决定执行情况，定期检查，并向县人大常委会作出报告，对人大常委会会议上委员提出的意见、建议，也要认真落实，及时反馈，县人大常委会应主动检查督促。三是加强对人大任免干部的了解、考察，建议让有关人大任命的干部，到人大常委会进行述职报告，以更好地接受人大的监督。四是要研究能使监督有效的一些措施。县人大常委会在总结近年来监督工作经验的基础上，抓紧拟订切实可行的监督程序，使监督工作制度化、规范化。
5、切实加强人大自身建设。在思想建设方面，人大代表、委员和人大工作人员，要关心国家大事，认真学习党的方针、政策和法律、法规，提高政治、思想、法律水平；增强人大工作意识，克服消极和畏难情绪，振奋精神，积极进取，努力开创人大工作的新局面。在作风建设方面，人大工作的同志要改变过去在党委或政府部门办事的工作方法和工作作风，把工作重点放在联系代表、调查研究上，把处理问题转到集体讨论和集体行使职权上来，县人大常委会的负责同志，每年至少要调查2～3个关系全局的、重大的、人民群众普遍关心的问题。在组织建设方面，要求今后在人大常委会委员配置上，要多设几名专职委员，减少兼职委员，县人大常委会的3个工作委员会，要求列为人大机关机构序列，级别应相当正科级，并配备必要的人员，以利于工作的连续性。要求在乡镇人大设立主席团常务主席，级别为正乡级，根据条件逐步配齐，各区人大联络员也要争取全部配齐，从组织上保证人大工作顺利开展。
慈溪县人大常委会
1988年10月18日
