2019年9月27日在慈溪市十七届人大常委会第二十四次会议上

 市人大常委会主任

孙百南

执法检查组组长

各位副主任、各位委员：

为进一步改善我市大气环境质量，助推打赢蓝天保卫战，2019年8月至9月，市人大常委会对我市贯彻实施《中华人民共和国大气污染防治法》《浙江省大气污染防治条例》《宁波市大气污染防治条例》等法律法规（以下简称“一法两条例”）情况开展了执法检查。7月18日，常委会主任会议讨论通过了执法检查实施方案，成立了由我为组长，莫志梁副主任为副组长，市人大各委办主要负责人为成员的执法检查组。8月8日，市人大常委会召开动员部署会，发动全市各镇（街道）人大联动开展执法检查。在此基础上，全体常委会组成人员分组分片赴各镇（街道）开展检查，实现了执法检查全覆盖。执法检查组还听取了宁波生态环境局慈溪分局、市经信局、公安局、住建局、交通局、综合执法局等单位的情况汇报，采取明察暗访相结合的形式，实地视察了观海卫镇奥园A区块、胜陆公路二期工地施工，中横线城区段柴油货车通行等情况。现将执法检查情况报告如下：

一、总体评价

近年来，市政府及有关部门依法加强大气污染防治工作，积极贯彻执行大气污染防治法律法规，空气质量得到了一定程度的改善。我市细颗粒物（PM_2.5）年均浓度从2016年的43微克/立方米下降到2018年的38微克/立方米，环境空气质量（AQI）优良率从2016年的71.6%提升至2018年的76.4%。大气环境质量基本达到了“一法两条例”要求的“大气环境质量逐步改善”的目标，空气质量在原有基础上得到了提升。

（一）大力推进大气污染综合治理。基本实现视频监控系统规模以上建筑工地全覆盖，环保自动监测设备核心区内工地全覆盖。严格执行建筑垃圾处置审批制度，强化执法监管，确保运输车辆按规定时间、路线、地点运输。实施城市道路机械化清扫，大气环境质量保障区内主次干道机械化清扫率达到100%。完成东部垃圾焚烧厂炉排炉改造，污染物排放浓度稳定达标。推进秸秆还田和资源化利用，2016-2018年全市秸秆利用率达95%。全市3家矿山已全部完成绿色矿山创建。

（二）有序开展能源与产业结构调整。我市原煤消费总量（规上企业）从2016年的12.7万吨降至2018年的6万吨，柴油供应量从2016年的9.2万吨降至2018年的7.6万吨，天然气供应量从2016年的6979万方提高至2018年的2.2亿方，能源结构调整稳步推进。累计更新新能源和清洁能源车562辆，清洁能源和新能源公交车、出租车分别占比45%和100%。2015-2017年累计淘汰改造10蒸吨/小时及以下高污染燃料锅炉652台，实现清零目标。关停慈溪热电厂，扎实推进污染物减排。

（三）逐步加强大气污染监督管理。开展环境空气监测网络建设，计划在各镇（街道）及产业平台各增设5个监测点位。部分地区探索开展违规企业行政首长约谈制。制定出台环境违法行为有奖举报实施办法、废塑料举报专项奖励办法和督查办法，畅通公众参与环保监督渠道。2016年以来，共办结涉气环境信访5800余件，累计立案查处涉气环境违法案件390件，行政罚款3790万元。

（四）不断完善大气污染防治机制。成立市生态环境保护委员会和大气污染治理领导小组，加强统筹协调，压实工作责任。印发《慈溪市打赢蓝天保卫战三年行动方案》《慈溪市治气攻坚行动方案》，明确阶段性的治气工作目标和任务。制定《慈溪市污染防治攻坚战督查督办工作实施办法（试行）》《2019年污染防治攻坚战考核奖励办法》，强化工作考核，推动工作落实。开展大气污染成因分析，不断提升治理工作的精准性和科学性。

二、存在问题

从检查的情况来看，我市贯彻实施“一法两条例”取得了一定成效，但空气质量与省、宁波市内其他同类地区相比，与法律法规规定和人民群众美好期盼相比，还存在较大的差距，面向全社会的宣传以及各级各部门的发动参与尚未达到上级要求，大气污染防治工作任重道远。

（一）大气环境状况不容乐观。2018年，我市细颗粒物（PM_2.5）、臭氧（O₃）平均浓度分别为38微克/立方米、177微克/立方米，超出二级标准8.6%、10.6%。就空气质量提升幅度来看，也落后于周边县（市、区）。奉化区细颗粒物（PM_2.5）年平均浓度从2016年的40微克/立方米降至2018年的31微克/立方米，降幅为22.5%；余姚市细颗粒物（PM_2.5）年平均浓度从2016年的44微克/立方米降至2018年的37微克/立方米，降幅为15.9%，而同期我市降幅仅11.6%。

（二）监管责任还需进一步落实，监管能力有待提升。大气污染防治工作涉及几乎所有的政府职能部门，检查发现，在这一项系统性、综合性的工作中存在着较多职能交叉、职责不明确的问题，导致推诿扯皮现象时有发生，部门间协调合作、统筹联动、考核问责等工作机制还有待健全。我市大气污染源点多面广，但从事一线环保监管的力量较为薄弱。据统计，我市取得环境监察执法资格，并实际从事执法的人员为25人，绝大部分镇（街道）仅配备了1到2名环保工作人员，且无执法资格。今年上半年，仅大气污染类环境信访和举报投诉就达590起，环保监管力量与日益繁重的执法监管任务之间的矛盾日益突出。

（三）建筑工地、拆迁区块扬尘缺乏有效管控，道路扬尘需深化治理。据统计，我市在建建筑工地约478个，数量居宁波各县（市、区）第一。检查中发现，多数施工工地扬尘防控“九个100%”还未真正落实，扬尘治理设施简陋，雾炮车、喷淋等抑尘设施配置不足，精细化管理有待进一步加强。线性工程扬尘防治工作存在薄弱环节，如胜陆公路二期工程，部分施工区域外围缺乏围挡，裸露地面未完全覆盖，相关设施未安装到位，需进一步加强监管。我市中心城区现有的7个拆迁区块，占地面积达34万平方米，部分区块拆迁结束后，未施行遮盖、铺装或绿化等防尘措施。道路保洁模式有待完善，现行的机械化清扫作业未能彻底清除尘土，部分尘土积存于道路两侧人行道附近，日晒风吹后容易造成扬尘“二次污染”。道路保洁设施还需提升，先进、高效的道路扬尘治理设施尚未配足。调研中基层反映，我市部分矿山在生态修复过程中存在偷采、偷挖现象，导致修复工期持续延长，且产生大量扬尘，对矿山周边和进出道路两侧造成严重污染。

（四）柴油货车尾气治理仍待加强，非道路移动机械污染需引起重视。截至今年7月底，我市机动车保有量约43.1万辆，并以每年3万辆的速度增长，根据大气污染成因分析，机动车尾气排放已成为我市空气的主要污染源之一。其中柴油货车污染问题日益突出，我市柴油货车保有量为2294辆，且过境柴油货车数量庞大，仅从中横线监测点统计的数据来看，日均通过的大型货车就近5000辆次；据测算，柴油货车排放的污染物浓度大约是家用汽车的200倍，柴油货车尾气污染防治已成为我市机动车污染治理的重中之重。目前我市仍有农用拖拉机约1700辆，属排放高污染车种，需加快淘汰进度。非道路移动机械仅建筑行业保有量就达214台，其中排放等级较低的柴油非道路移动机械占52%，且非道路移动机械上路的情况时有发生，而去年无一例行政处罚案件，非道路移动机械缺乏有效监管。此外，我市机动车排气智能化监管水平较低，缺乏先进适用的监测设备，一定程度上限制了执法效能。

（五）餐饮油烟污染防治合力尚未形成。大气污染防治法第81条规定，禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼，以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。在实际操作中，餐饮经营业主在法律明确规定禁设的区域仍能取得相关许可资质。检查发现，一些餐饮单位无油烟排放烟道，许多烟气排放通道安装不到位。油烟净化设施的标准尚未明确统一，有效监管、快速处罚缺乏数据支撑。根据《慈溪市人民政府关于确定餐饮服务行业违反大气污染防治法律法规有关规定的行为的行政处罚主体的通知》，餐饮服务业油烟污染行政处罚由城管部门行使，环保部门履行行政处罚权外的行政管理等职权，但在实际操作中仍存在管与罚衔接不畅、信息不对称等问题。以流动贩卖、跨门经营为主要形式的露天烧烤仍有发生，尤其在夏季较为频发，对大气环境和周边居民的正常生活造成了较大影响。

（六）工业污染治理的有效性还需强化。据统计，我市拥有工业企业约2.4万家，其中喷涂、塑料、橡胶、化纤、包装印刷等涉气企业约9000家，占全部工业企业的37.5%。部分涉气企业在生产经营过程中产生的挥发性有机物（VOCs）、氮氧化物（NOx）等污染物，因末端处理设施不够完善，治理结果达不到环保要求。相关部门针对落后产能每年虽有具体的淘汰数量，但整体工作缺乏按类别、分阶段的实施步骤，该项工作的实效有待提升。“低散乱”块状产业如制鞋产业淘汰力度不足，据统计，逍林、桥头两镇拥有制鞋相关企业（作坊）约1500家，许多企业（作坊）环保设施极其简陋，生产工艺极其落后，管理粗放，运转过程中产生大量的有毒有害气体，对周边环境造成了严重影响。企业治污主体责任落实不到位，一些企业采取“一来就停，一走就排”“昼伏夜出”等方式逃避监管，因相关执法员接到举报与到达现场之间存在时间差，往往缺乏第一手证据，导致处理难，极易引起周边群众对政府的不信任。调研中发现，老浒山工业区由于规划等原因，企业无法办理环评手续，存在监管隐患；一些工业厂房中存在群租现象，产业杂乱、管理缺位，存在环境风险。

执法检查组在检查中还发现，市区随意燃放烟花爆竹情况较为普遍，市郊偏远地带垃圾焚烧的现象仍有发生，执法监管和处罚力度有待进一步加强。

三、意见和建议

当前，大气污染防治攻坚战既是最大的民生工程，也是摆在我们市委市政府面前的重要政治任务。结合检查过程中各方掌握的情况，对照“一法两条例”的相应规定，以及大气污染成因分析关于细颗粒物（PM_2.5）和臭氧（O₃）产生源头的判断，执法检查组就深化大气污染防治工作，提出以下六方面建议：

（一）以责任落实为核心，完善大气污染防治体制机制。要以成立市生态环境保护委员会为契机，注重发挥其总揽全局、统筹各方的作用，进一步健全市级层面的综合决策、协调落实、督查考核和责任追究机制。明确各部门的大气污染防治责任，进一步完善环保部门统一监管、相关部门分工负责的工作机制，明确工作责任，切实避免因职责不清而形成管理空档。进一步推进多部门协作配合、信息共享和联合执法机制，着力形成工作合力，推进大气污染防治各项措施落到实处。加强信息公开，加大宣传力度，引导全社会积极参与到大气污染防治工作中来，营造“同呼吸、共命运”的舆论氛围。

（二）以行业管控为重点，深入治理扬尘污染。强化扬尘污染防治的财政保障力度，落实工程预算专项经费，明确施工单位的扬尘污染防治责任。严格落实施工工地扬尘防控“九个100%”，强化智能化、信息化管理手段的应用，拓展在线监测和视频监控等设备的覆盖面，并将该项工作纳入建筑市场信用管理体系，倒逼企业提高现场管理水平。加强装配式建筑、绿色建筑的推广应用，推动产业技术升级，减少施工现场污染来源。深入实施城市道路综合改造提升，推进路面“白改黑”，增强道路的扬尘吸附能力。完善道路保洁模式，配足、配好先进的机械化扬尘清扫设施，提升道路扬尘治理水平。加大巡查执法力度，打击以修复为名违法违规开采矿山行为。强化政策支持力度，全面加强秸秆和畜禽粪污等的综合利用，变废为宝，促进现代农业绿色、可持续发展。按照市治气攻坚行动方案，在年底前制订出台烟花爆竹禁燃规定，并严格落实。

（三）以强化执法为主线，严管机动车污染排放。严格落实国三及以下排放标准营运车辆及农用拖拉机的淘汰计划，加快推进公共汽车、集卡车等的清洁能源替代进度，逐步减少污染物排放。构建安全的步行、骑行环境，不断提升公交软硬件系统水平，加大宣传引导力度，鼓励绿色出行。强化财政保障力度，加快采购机动车尾气智能化监管设备，优选监测点位，着力提高监管效率。完善环保、公安、交通等部门联合执法常态化工作机制，不断探索成本更低、效率更高的执法监管新模式。进一步加大执法力度，严厉打击柴油货车超标排放、闯禁运输等违法行为，尤其要加大对过境货车的监测力度，扭转“贡献在外地，污染留慈溪”的不利局面。严禁在工程项目建设中使用排放不达标的工程机械，不断规范非道路移动机械施工作业。强化加油站监督检查，严厉打击非法经营成品油的行为，全力保障油品质量。

（四）以规范化管理为抓手，加强餐饮油烟管控。要严格落实大气污染防治法律法规关于餐饮服务项目禁设区的规定，强化行业准入，加大餐饮油烟污染源头管控力度。明确统一的设施标准和规范，督促餐饮单位依法依标准安装污染防治设施，并建立在线监控体系，强化数据分析，为有效开展监督管理提供科学支撑。各行业主管部门要按照职责分工，通力合作、密切配合，加强信息互通，对餐饮业实行联合监管，进一步提升餐饮油烟的治理水平。同时，要继续加大对“无证无照”“露天烧烤”等违法行为的查处力度，推进大气环境质量持续改善。

（五）以结构调整为依托，推进产业绿色发展。修订完善区域行业准入条件，制订更严格的产业准入门槛，不断优化产业布局。制定落后产能的淘汰计划，明确阶段性淘汰产业类别和数量，建立信息管理台帐，推动经济转型升级。壮大绿色产业规模，发展节能环保产业，培育经济发展新动能。支持企业技术创新能力建设，加快攻坚行业关键核心技术，以创新驱动慈溪制造业新一轮发展。全面排摸排污企业基本情况，做好大数据平台运用，充分利用实时在线检测，建立完善污染源动态数据库，实现精准施策、靶向治污。要从实际出发，尊重历史沿革和企业现状，创新工作思路，解决好城区老工业区的环境保护问题。要吃牢房东责任，加强现场管理，落实好使用者的环保和安全职责，杜绝不规范的厂房群租乱象。

（六）以生态理念为引领，构筑高质量发展新格局。要树立正确的政绩观，不断完善以绿色发展为导向的考核评价体系，认真落实新发展理念，转变发展方式，转换增长动力，真正实现高质量发展。坚持以人为本，把群众对美好生活的向往作为当前工作的出发点和落脚点，以钉钉子的精神把大气污染防治这一最具普惠意义的民生工程做好，不断增强群众的获得感和幸福感。要强化责任担当，盯紧生态环境重点领域、关键问题和薄弱环节，压紧压实各级领导的生态环境保护责任，不折不扣落实好生态文明建设任务。

以上报告，请予审议。