2018年11月22日在慈溪市十七届人大常委会第十六次会议上

市发展改革局局长 余银国

一、关于《评估报告》起草过程和把握原则

根据国家、省、宁波市总体部署要求，在市人大的具体指导下，我市“十三五”规划中期评估工作扎实有序推进。5月份，市政府办公室印发《关于开展“十三五”规划中期评估工作的通知》，明确了中期评估的总体要求、重点内容、工作分工和时间安排，启动对“1+3+18+X”规划体系的全面评估，其中纲要和人才人力资源发展规划等4个专项规划要求提交市人大审议。6月份以来，组织专门力量，深入开展走访调研、专题讨论与报告起草工作，并多次征求各地各有关部门意见，进行反复修改完善，形成了中期评估报告文稿，并提交市政府研究审定后，形成了今天提交会议的审议稿。

在评估工作中，重点把握三方面原则：一是注重分析国内外发展环境变化对规划实施的影响。当前，国际国内、经济社会发展正面临着错综复杂的大变局，不确定性前所未有。我们在中期评估中着力强化中长期发展趋势的预测研判，深入分析需要关注的重点问题，并探索提出相应的对策措施。二是注重体现新的历史条件下慈溪发展新要求。在区域发展格局面临重构的新形势下，强化重大战略导向，充分考虑长三角一体化、大湾区建设、高铁规划建设等新机遇新要求，加强重大战略、规划目标与重点任务的衔接落地。三是注重客观评估规划实施存在问题和原因。全面评估“十三五”规划明确的目标任务推进情况，顺应高质量发展要求，更加关注发展中存在的短板和不平衡不充分问题，有针对性地提出对策措施，统筹谋划中长期发展。

二、关于《纲要》主要指标、重点任务的评估情况

《纲要》实施两年半以来，总体情况良好，全市经济社会发展呈现稳中有进的态势，各项目标任务取得阶段性成效。

（一）主要指标完成情况

“十三五”前两年半，《纲要》确定的五大类33个主要指标总体进展顺利，大多数达到或超过“时间过半、进度过半”的要求。

从实现进展看，33个一级指标中，中期进度评价达到和接近要求的指标28个，其中一般公共预算收入、规上工业增加值率、高新技术产业增加值占比、3-69周岁国民体质监测合格率4个指标提前达到五年规划目标，单位GDP二氧化碳排放量下降接近要求（2017年实绩数据尚未核算确定，根据2016年数据评价）；固定资产投资总额、服务业增加值比重、城市化率、百名老人拥有养老床位4个指标未达要求；城乡调查失业率因县市一级不再统计难以评价。按照指标属性分析，25个预期性指标中，地区生产总值等21个指标达到或超过中期进度目标，固定资产投资等4个指标完成有差距；8个约束性指标中，除城乡调查失业率无法评价外，其余7个指标均达到或接近要求。未达中期进度要求的4个指标具体情况如下：

 1.固定资产投资总额。规划目标为全市五年累计完成4660亿元，年均增长9%（其中市级2300亿元，年均增长6%）。前两年累计完成1647亿元，年均增长8.6%（其中市级865亿元，年均增长7.9%）；今年上半年同比减少9.5%（其中市级减少16.6%）,未达到中期进度要求。主要原因：一是统计方法重大调整，根据全省统一部署，2017年对各地固定资产投资数据进行较大幅度核减，统计口径和方法也作了调整。二是新增投资项目支撑不足，由于中央严控地方政府债务，严格规范PPP项目，部分政府投资项目开工受到影响；受市场环境、经济预期等因素影响，企业投资意愿持续低迷；受土地等要素制约，部分产业招商项目落地困难。

2.服务业增加值比重。规划目标为45%，2017年实绩为35.1%，今年上半年为33.5%，分别比2015年下降5.2个和6.8个百分点（其中市级2017年为40.7%，今年上半年为39.75%，基本与2015年持平），与规划目标差距较大。主要原因：一是服务业增速低于工业增速，近两年我市大力振兴实体经济，制造业实现了较快增长，特别是杭州湾新区二产体量大、增幅快。前两年全市第三产业增加值年均增速低于第二产业1.7个百分点，导致服务业增加值比重不升反降。二是服务业自身发展动能仍显不足，引领服务业发展的大项目缺乏，新的增长点不多，发展速度与预期存在差距，制约了服务业比重的提升。

3.城市化率。2015年为68%，规划目标为75%。2017年实绩为68.8%，两年间仅提高0.8个百分点，与规划目标有较大差距。主要原因：我市建成区面积增幅较小，常住人口增长后劲不足，制约了城市化率的提升；同时，随着城市化进程的推进，城市化率提升的难度也逐步加大。

4.百名老人拥有养老床位。规划目标为4张，到今年上半年为2.7张，仅比2015年增加0.5张，且增加部分主要是统计口径调整后新纳入的日间照料中心床位（被评定为宁波3A及以上的日间照料中心每家可计入20张床位，我市共有64家日间照料中心为宁波3A以上），指标进展与规划目标有较大差距。主要原因：一是老龄化程度加剧的压力，我市老龄化程度比较严重，床位基数严重偏低与老年人口数量庞大的矛盾一直比较突出，且当前我市每年还净增60周岁以上老年人1万名左右，每年需新增床位400张左右，才能满足新增老年人口床位数，指标提升压力很大；二是部分养老机构建设项目进度滞后，特别是阳光老年城项目因投资方整体实力不足，无法按时完成工程建设，导致了养老床位增加不及预期；三是养老领域招商引资尚未有效突破，由于养老项目投资量大、回报率低等原因，客观上制约了民间资本投资养老领域的积极性。

（二）重点任务完成情况

“十三五”规划共确定了十方面重点任务，总体完成情况较好。一是创新驱动战略深入实施。环杭州湾创新中心基本建设成形，宁波大学科技学院与中科院两大平台加快建设，登记市场主体突破15万家，居宁波各区县（市）首位。我市被列为国家知识产权试点城市、省首批全面创新改革联系点，在全省90个工业强县（市、区）评比中自主创新指标稳居第一方阵前三位。二是参与区域合作积极有效。出台全方位接轨上海五年规划，建立接轨上海工作体系和运行机制，交通、产业、科创、公共服务六大对接行动取得积极成效。主动融入大湾区发展，我市湾区经济重点板块被列入宁波前湾新区核心区域；积极对接长江经济带等重大战略，中捷产业园等4个平台纳入宁波“一带一路”综合试验区重点平台。三是经济转型升级扎实推进。全面推进中国制造2025试点示范，实施智能经济“个十百千”工程、小微企业三年行动计划，构建形成“3+3”产业体系，高新技术产业、战略性新兴产业、环保制造业、高端装备制造业增加值年均分别增长11.7%、14%、19%、11.8%。现代物流、信息服务、电子商务、文化创意、休闲旅游等现代服务业加快发展，鸣鹤古镇入选省风情旅游小镇创建名单。四是城乡统筹发展再上台阶。城市面貌加快改观，新城河区块河道启动段全面建成，城南区块改造展现新形象，政务云、民生云聚服务等项目顺利实施。中心镇和美丽乡村升级版加快打造，周巷小家电智造小镇、息壤小镇列入省级特色小镇创建名单，观海卫镇入选省第三批小城市培育试点。五是城市基础设施持续提升。争取沪嘉甬跨杭州湾铁路经停慈溪设站积极因素不断增加，长邱线延伸段一期等续建工程全面完工。中心城区防洪排涝一期、城区潮塘横江排涝工程一期等工程完工、宁波至杭州湾新区引水工程（慈溪段）开工、四灶浦南延（新城河）拓疏一期启动段建成、四灶浦南延（新城河）拓疏二期和中部三塘横江拓疏等工程前期工作扎实推进。六是文化强市建设亮点纷呈。建成投用大剧院、群众文化活动中心、科博中心，建成数字图书馆、数字文化馆；上林湖后司岙唐五代秘色瓷窑址入选“全国十大考古新发现”，上林湖越窑博物馆建成投用，国家考古遗址公园命名挂牌，成功举办秘色瓷北京故宫展和第四届越窑青瓷文化节。七是生态环境逐步改善。国家卫生城市、国家园林城市创建成功，“五水共治”、“三改一拆”、“四边三化”等整治任务顺利完成，全面完成剿灭劣ⅴ类水任务，PM_2.5平均浓度下降7%，空气优良率提高到74%，环境综合指数降至4.49。八是社会民生持续优化。城乡居民人均可支配收入分别达到54894元和32088元，城乡收入比缩小到1.71:1；本市户籍人员养老保险、基本医疗保险参保率分别达到98.6%、99.2%。教育现代化、健康慈溪、文化惠民、全民健康等事业成效明显。九是社会治理体系创新完善。提高城市管理服务精细化、智慧化水平，建成投用智慧教育管理平台、政务云平台、警务云平台等智慧应用项目，基层“两网融合”和“四个平台”发挥实效，创建为首批省食品安全市。十是重点领域改革不断深化。深化行政审批制度改革，“最多跑一次”改革在全省创出亮点，95%的政府服务事项实现“最多跑一次”。深化国资国企改革，成立市工投集团、市交通集团、市旅游集团，加快资产整合重组；深化农村改革，“三位一体”农民合作经济组织体系建设等改革举措走在全省前列。

（三）需要重点关注的问题

中期评估报告分析提出了当前需要重点关注的四方面问题：

1.经济结构调整任重道远。一是拉动经济增长的“三驾马车”动力不足。固定资产投资低位运行，消费增长稳中趋缓，外贸出口明显回落，中美贸易摩擦影响逐步加大，对我市经济平稳运行及产业链布局发展影响深远。固定资产投资今年以来处于负增长通道，且房地产投资占据大半壁江山，传统的投资驱动模式难以为继；社会消费品零售总额年均增速低于“十二五”时期3.9个百分点；外贸自营出口年均增速虽高于“十二五”时期，但已呈现明显回落态势，而且中美贸易摩擦影响将逐渐放大，下步外贸出口形势更为严峻。二是服务经济支撑力明显不足。我市服务业发展相对较慢，对经济的支撑不及预期。2017年我市服务业增加值占GDP比重仅为35.1%，远低于全国（51.6%）、省（52.7%）和宁波市（45%）平均水平；生产性服务业占服务业比重仅23.9%，分别比昆山、顺德低12.6个和8.3个百分点。三是产业转型提升进展较为缓慢，我市传统产业占主导、规下企业占半壁江山的局面仍未改变，目前仅有7家上市企业，尚无中国500强企业和百亿级企业；重点发展的智能装备、新材料、生命健康三大战略新兴产业产值仅占规上工业总量的14.6%。企业生产经营困难增多，由于能源原材料价格走高、用工成本持续上升、融资成本面临阶段性上行压力，企业经营压力加大，效益有所下滑。

2.创新驱动能力依然不足。一是科研平台与创新载体缺乏，缺少大院大所对创新的引领与支撑，近年来虽引入了宁波大学科技学院和中科院两大合作平台，但目前高校仍处于在建阶段，中科院两大平台作用也有待发挥；市本级仅有省级以上工程研究中心56家，分别为昆山、顺德的46%和45%；仅有高新技术企业195家，分别为昆山、顺德的19%的39%。企业股份制改造进度不及预期，现代企业制度建设和产权开放合作仍任重道远。二是创新人才集聚力不够强，高层次人才的引领作用、适用性人才的支撑作用仍显不足，高层次人才、人才总量明显少于昆山等同类城市；本地年轻人才外流明显，本地生源的重点高校毕业生回慈创业就业比例较低。三是缺少龙头项目的引领带动，大招商格局虽已构建形成，但产业项目招引洽谈中落地率较低，缺乏具有引领性、带动性的重大产业项目，引领创新转型的外生动力与内生动力都有待增强。

3.金融财政风险不容忽视。一是金融风险依然存在。随着国家层面金融调控联手金融监管推动金融去杠杆，以及市级层面深度整治金融生态化解金融风险，我市不良贷款率高企等问题得到了有效化解，但企业两链风险、房地产信贷风险依然存在，明后年随着经济下行压力加大，企业资金链也将面临严峻考验，必须引起足够重视。二是金融对实体经济的支持仍显不足。从银行信贷结构看，制造业贷款逐年下降，6月底制造业贷款余额同比下降7.6%，占贷款总量比重仅为33.5%，比2015年最高值减少27.1%；房地产贷款上升明显，6月末房地产贷款余额同比增长124%，增速比去年同期提高93.8个百分点。三是财政收支平衡与债务去化压力加大，国家对地方政府性债务风险管控不断加强，政府投资项目融资难问题比较突出，既对市镇两级政府财政收支平衡带来很大压力，同时也直接影响到了政府投资项目的进度，减弱了投资对经济的拉动作用。

4.城市能级品质有待提升。一是中心城区建设品质与集聚度有待提升。品质美丽城区建设仍有不少短板，重点板块开发建设、城市景观门户打造等进展有所放缓，时段性交通拥堵、停车难等问题依然比较明显；中心城区经济总量、人口总量、建成区面积占比较低，集聚度与辐射度有待提升；对外交通瓶颈制约尚未得到有效化解。二是教育、医疗、养老、文化等公共领域仍存短板，优质教育、医疗、文化资源较为欠缺、城乡分布不均衡比较明显，千人床位数、千人医生数、百名老人养老床位数、人均体育场地面积等指标明显低于昆山等同类先进城市，面向常住人口的基本公共服务供给也有待提升。三是生态环境保护压力仍然很大，资源能源需求刚性增长与环境承载能力不足的矛盾仍然突出，一些长期积累的环境问题还没有根本解决，生态环境总体质量离群众期望仍有较大差距，空气优良率、PM_2.5平均浓度等指标仍不及全国、省、宁波市平均水平。

  （四）“十三五”末指标预测情况

 当前和今后一段时期，宏观经济环境和区域发展格局面临深刻变化，我市发展既充满机遇，又面临重大挑战。综合国内外发展形势，立足慈溪实际，对主要指标进行了分析预测，按照完成程度分为提前完成、如期完成、完成困难、建议调整四类，其中：

1.预计可提前完成的指标有11个：人均地区生产总值、一般公共预算收入、规上工业增加值、高新技术产业增加值占比、研发经费占地区生产总值比重、规上工业增加值率、全员劳动生产率、万人人才资源数、自营进出口总额、实际到位内资、3-69周岁国民体质监测合格率。

2.预计可如期完成的指标有16个:地区生产总值、社会消费品零售总额、新增在慈就业创业大学生、劳动年龄人口平均受教育年限、实际利用外资、城乡居民收入增速、城乡基本养老医疗参保率、每千人执业医师数、人均公共文化设施面积、万人社会组织数，以及6个生态环境控制指标。

3.预计完成困难的指标有4个：（1）固定资产投资总额，根据新的统计口径，2018年上半年全市固定资产投资同比减少9.5%，尽管下步我市将着力加大投资促进和项目推进力度，但考虑到财政金融政策控紧、投资项目储备不足等影响，预计至2020年难以完成规划目标。（2）服务业增加值比重，全市来看，预计未来两年杭州湾新区二产仍将保持较快增速，服务业比重难以明显提升，预计至2020年全市服务业占比为35%左右，难以完成规划目标；市本级来看，预计服务业比重将稳步增长，到2020年可基本完成规划目标。（3）城市化率，预计未来两年城市化步伐难以明显加快，预计到2020年城市化率达到70%左右,低于规划目标5个百分点。（4）百名老人拥有养老床位，“十三五”后期，我市将加快养老机构建设，提高养老服务床位供给总量，缓解供给不足问题，但由于我市老龄化严重，预计2020年百名老年人拥有床位数仅能达到3张（但若阳光老年城能建成投用，将增加3000多张养老床位，则可以达到规划目标）。

同时需要说明的是，对于预计完成困难的4个指标是否调整，我们进行了综合分析与方案比选，建议暂不作调整，主要考虑：一是完成困难的指标均为预期性指标，体现发展的导向性和趋势性，应作为继续努力争取的目标；二是从横向与纵向分析，很多城市也存在一些预期性指标难以完成的情况，很少进行调整；我市在前几轮五年规划中也存在个别指标无法完成的情况，当初也没有在中期对规划目标进行调整。因此，建议下步工作中，针对完成有困难的指标，切实加强针对性举措的研究落实，努力缩小与规划目标的差距。

4.建议调整的指标有2个：（1）森林覆盖率，根据上级统一要求，计算方法由原来的按2009年控制面积142.5万亩计算，调整为按省定行政范围土地总面积162.1万亩计算，建议按照新的统计口径对规划目标由22.5%调整为19.5%。（2）城乡调查失业率，从2017年起，县市一级对该项指标不再作统计，故无法取得相关数据，建议将该项指标调整为城乡登记失业率，列入约束性指标，规划目标为控制在3%以内。

三、“十三五”规划纲要深入实施的若干对策建议

当前和今后一段时期，宏观经济形势和区域发展格局面临深刻复杂的变化。从国际环境看，贸易保护主义和民粹主义抬头，地缘政治矛盾冲突处于易发多发期，不确定性和风险日益加大。从国内环境看，我国处于经济发展动能结构的重大转换期，经济发展的质量效益有望提升，但发展中长期积累的深层次矛盾问题也将加快显现。从区域环境看，长三角一体化上升为国家战略，大湾区战略实施，宁波前湾新区规划建设，我市面临开放发展新机遇。为把握新形势新要求，深入推进规划纲要实施，提出六方面对策建议：

（一）坚持稳预期稳发展，推动经济稳中有进。加强宏观形势研判分析，分类优化企业服务，实施企业降本减负稳增长的政策意见，多措并举优化营商环境，切实增强企业发展信心。着力扩大有效投资，牢牢把握国家宏观政策走向，紧紧围绕重大基础设施和实体经济发展等重点领域加大项目谋划招引力度，做深做细项目前期，想方设法破解土地、资金等要素保障难题，不断扩大有效投资总量，着力优化投资结构，切实发挥投资在稳增长中的积极作用。努力扩大居民消费，引导传统商贸转型提升，大力发展新兴消费，增强居民消费能力、稳定消费预期。加快外贸转型升级，积极应对国际贸易形势变化，拓展多元国际市场，提高出口产品国际竞争力。深化产融合作和金融生态改善，切实加大金融对实体经济的支持力度。

（二）坚持优质量提效益，加快发展动能转换。推动产业迈向高端，对标国内一流产业水平，大力发展智能装备、新材料、生命健康、军民融合等战略性新兴产业，加快传统家电智能化提升、机械基础件高端化升级。推动产业融合发展，加快发展现代物流、金融服务、设计咨询、信息服务等生产性服务业，推动慈溪服务与慈溪制造互促共进；大力发展乡村旅游、民宿经济等新业态，推动农业全环节升级、全链条增值。深入推进科技争投，加快“5+5”平台体系建设，建成投用宁波大学科技学院和中科院系统两大合作平台，着力加大企业科技与人才投入力度，打造环湾智能经济人才大走廓。

（三）坚持抓改革促开放，持续增强发展活力。谋划新一轮开放举措，抓住长三角一体化上升为国家战略的重大机遇，更大力度实施全方位接轨上海战略，推进落实与临港集团的全面战略合作，大力引进上海优质产业、科创、教育、医疗等资源，打造沪甬合作先行区与示范区。集中力量开发建设前湾新区慈溪片区，实施环杭州湾创新中心扩区提质，规划建设高铁枢纽板块，谋划沿新城河、三塘横江、潮塘江经济带发展，推动各大板块统筹联动发展，打造产城融合大平台和宁波前湾新区核心区。全面深化“最多跑一次”改革，探索推动国企混改和资产证券化改革，推进要素配置市场化改革，完善政府与社会资本合作机制。

（四）坚持治环境优生态，努力建设美丽慈溪。攻坚治理环境污染，全力打好“蓝天保卫战”、“治水提升战”和“制土攻坚战”，推动生态环境质量持续改善。加强生态系统保护，健全资源总量管理、资源节约、生态保护补偿、环境治理市场化等机制，大力发展循环经济和节能环保产业。健全环境监管体制，健全部门联动执法和常态化督查机制，加快智慧环保系统建设运行。

（五）坚持重规划强建管，着力提升城市品质。深化城市发展战略规划研究，加快以新城河为轴线的城市新核心建设，联动推进城南、新潮塘、城西等功能板块开发，有序推进棚户区改造和老旧小区有机更新。加快改善交通条件，全力配合沪嘉甬跨杭州湾铁路前期工作并争取早日开工，加快高速公路与城市快速路建设，持续开展交通拥堵治理行动，打造区域性交通枢纽城市。实施乡村振兴战略，深化“三村一线”建设，开展农村基础设施改造提升行动，争创省美丽乡村示范县（市）。

（六）坚持强供给优服务，着力改善民生福祉。加强就业创业服务，制定实施新一轮创业就业政策及实施细则，健全完善多层次社会保障体系，加强对低收入群体精准帮扶。优先发展教育事业，推进义务教育布局优化和城区优质教育资源扩容，加快建设城南、新潮塘、明月湖板块九年一贯制学校，完善面向常住人口的公共教育服务供给。推进健康慈溪建设，深化公立医院改革，加快建设市人民医院改扩建、第三人民医院扩建和第五医院新建等项目，深入实施全面两孩政策，积极构建生育友好型社会。积极发展文化事业，创建国家级公共文化服务体系示范区，争取通过全国文明城市测评验收。完善基层社会治理，扎实推进“平安慈溪”建设。