2018年9月25日在慈溪市十七届人大常委会第十五次会议上

市人大常委会副主任 楼雪聪

主任、各位副主任、各位委员：

为进一步推动《中华人民共和国食品安全法》（以下简称“食品安全法”）在我市的贯彻实施，督促政府建立统一权威的食品安全监管体制，落实最严格的食品安全监督制度，努力解决食品安全存在的突出问题，进一步提高食品安全保障水平和人民群众对食品安全的满意度，根据市人大常委会年度工作安排，7月以来，执法检查组对我市贯彻实施食品安全法情况开展了执法检查。检查组听取了市法院、市检察院、市市场监管局等13个市级部门和掌起镇、新浦镇、周巷镇、古塘街道的情况汇报，以及部分市人大代表和相关人员的意见建议，实地察看了部分农贸市场、食品超市、小食杂店、小餐饮店、企业食堂、食品生产企业，着重就食品安全法宣传贯彻、食品安全监管机构建设、地方政府和企业主体责任落实、食品安全社会共治、食品安全配套制度建设等情况作了检查和调研。同时，市人大常委会还组织开展集中检查和代表视察，举办食品安全法专题讲座，听取市政府工作汇报。现将执法检查情况报告如下：

一、我市贯彻实施食品安全法的基本情况

近年来，市政府及各有关部门认真贯彻习近平总书记关于食品安全“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”要求，以浙江省食品安全市、国家食品安全示范城市创建为契机，全面推动国家食品安全战略和食品安全法的实施，积极构建食品安全现代治理体系，严守不发生区域性和系统性食品安全事件底线，有效保障了人民群众的身体健康和生命安全。2016年、2017年，我市先后创建成为浙江省农产品质量安全放心县（市）、浙江省食品安全县（市）。

（一）食品安全监管机制日趋完善。一是监管基础不断夯实。市委市政府全面贯彻党的十九大关于食品安全战略部署，制定出台《慈溪市食品安全党政同责实施细则》，明确党委政府及有关部门食品安全责任，建立工作机制，量化工作标准，落实保障措施，实行重大食品安全事故一票否决制。全市各镇（街道）食安办实行实体化运作，组建基层食品安全网格员队伍，基本实现食品安全监管力量重心下移和监管网络全覆盖。二是监管职责基本理顺。各镇（街道）设立市场监管所（分局），在涉农镇（街道）建立农产品质量安全监管机构，基本理顺食品安全全程监管职责，建立农业、市场监管两段监管为主模式，监管实效明显提升。三是监管体系不断创新。认真实施省食品安全治理体系现代化建设创新综合试点各项工作，积极推进食品安全“全程监管、保障支撑、应急预警、信用约束、社会共治”五大体系建设，有效构建了一张覆盖各层面的食品安全保障网。

（二）食品安全监管制度依法落实。一是全环节监管得到加强。食安委各成员单位各司其职，积极做好各自领域的监管工作，注重“源头、过程、流向”全环节管控，严守农产品质量安全关、食品生产经营关、餐厨垃圾处置关。贯彻落实《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》，有效挤压劣质低档餐饮生存空间。二是监测防控能力明显提升。坚持风险管理原则，完善检验检测体系建设，实施风险分级分流处置。加大对重点领域、重点品种和社会关注问题食品的检验检测和风险监测力度，及时发现食品安全风险隐患，落实针对性管控措施，推动食品安全监管由事后查处、被动监管向主动排查、预先防控转变。三是违法惩治成效显著。建立打击危害食品安全犯罪协作机制，健全线索通报、案件移送流程，成立食品犯罪侦查队伍，加强食品安全执法整治。2016年以来，市市场监管局查处食品违法行政案件1076起，罚没款1391.6万元；市公安局共破获食品安全犯罪案件10件，采取刑事强制措施53人；市检察院审查逮捕案件10件34人；市法院一审审结危害食品犯罪案件6件24人，有效震慑食品安全违法犯罪行为。

（三）食品安全社会共治初步建立。一是食品安全法律宣传广泛开展。建立健全市、镇（街道）、村三级食品安全宣传网络，营造食品安全知法守法氛围。累计建成食品安全科普宣传站43个，举办专题知识讲座等活动100余场次，发放宣传品12万余件，张贴海报公告9万余份。2017年，我市公众食品安全科普知识知晓率达到85.00%，对政府食品安全工作支持度为95.90%，对食品安全状况满意度为75.30%。二是信用约束作用凸显。有关部门加大食品安全监管信息公开力度，发布食品监督抽检公告42次，公布食品行政处罚信息450条，列入严重失信名单3人。在宁波市内率先试点食品安全金融征信，将违法行为与银行金融借贷额度及利率挂钩，对失信主体实施续贷惩戒。三是社会参与机制日益完善。推行“公益+商业”互补共保模式，优化风险共担格局。构建食品安全治理媒体合作机制，畅通食品安全投诉举报平台，落实有奖举报制度，推行简易民事诉讼程序。积极发挥社会组织作用，不断促进行业自律，组建食品安全民间组织及志愿者队伍，激发广大消费者参与食品安全治理的潜能与活力。

二、存在的困难和问题

通过实地察看和调查了解，检查组认为，自食品安全法修订实施以来，市政府及有关部门认真宣传贯彻，依法加强监管，食品安全形势稳中向好发展，但对照食品安全法实施要求，以及社会和广大人民群众的期盼，还存在着一些困难和问题。

（一）食品安全总体形势依然严峻。一是食品产业基础比较薄弱。我市食品行业的规模化、组织化、规范化水平总体偏低，种植养殖户小规模农户偏多，分散生产经营模式尚未根本转变。食品加工环境脏乱差、食品生产造假掺假、餐饮卫生不达标、食品运输流通不规范、违禁使用农药化肥激素及超量超范围使用添加剂等问题在一些地方仍然存在，沿产业链条传导，进而影响到餐桌上的安全，监管难度较大。二是食品生产经营者主体责任意识不强。食品生产经营者对食品安全负有主体责任，是食品安全的第一责任人，这是食品安全法的重要原则。目前仍有部分食品生产经营者对食品安全法了解不深，责任意识、诚信意识、法治意识不强，相关教育引导和管理约束较为滞后，极易造成安全漏洞。防范问题食品输入及输入过程中违禁违规添加等风险管控有待加强。三是食品安全风险点依然较多。随着经济社会快速发展和科技进步，新的食品种类、食品添加剂、食品生产加工技术不断推出，新的饮食经营模式、消费模式不断涌现，这些都给食品安全监管工作带来新问题、新挑战。网络销售自制食品无生产企业、生产日期和保质期标识；餐具清洗消毒不够彻底，外卖一次性包装餐具卫生状况堪忧；社区开设的便利小菜市未纳入监管范围，经营主体存在凭证缺失、生熟食品未分类管理等问题；农村家宴市场厨房条件简陋，厨师、帮工健康证不全；流动摊贩、村级市场和建筑工地食品安全均缺乏成熟监管模式，对不法企图的“职业打假人”缺乏行之有效的打击手段，食品安全风险排查和监管对策手段还需要进一步提升。

（二）食品安全监管能力有待提升。一是监管机制仍待完善。食品安全监管涉及多个部门多个环节，既需要单个部门质量安全监管，也需要部门间责任衔接。由于法律界定不明确、制度设计不完善等多种因素，在实际监管中还存在着部门各自为政、日常执法信息常态交流不畅等问题。食用农产品销售监管、入市检测、运输监督尚有漏洞，溯源难度较大。食品安全全链条追溯体系尚未形成合力，追溯信息还不能实现有效交换和共享，统一权威监管体制有待进一步完善。二是食品安全检验检测能力尚需提高。面对不断涌现的危害食品安全行为、手段，以及不断提高的食品安全标准，我市食品安全检测能力还无法实现同步提高，人民群众和食品生产企业的部分需求尚不能完全满足，容易导致食品安全的一些苗头性问题不能在第一时间被发现。对村级无证临时交易点的食品检测由镇级农贸市场负责带检的制度在实际运行中尚未得到较好落实。市食检中心高素质人才短缺，科研能力较弱，检测设备更新不快，制约着地方食品安全检验检测能力的提高。三是基层监管执法能力有待加强。虽然我市各镇（街道）普遍设立了市场监管所（分局），实行了镇（街道）食安办实体化运作，但面对日益繁重的食品安全监管任务，依然存在着专业人员数量不足、法律适用能力不足、专业判断能力不足、技术支撑力不足等问题，影响监管执法效果和权威。

（三）食品安全社会共治有待深化。一是基层网格化监管体系作用发挥有限。全市各村（社区）均设立了食品安全监管工作站，配备了协管员333人，信息员845人。但据检查调研反映，一些地方未落实网格人员定期培训及激励考核制度，有的兼职过多，导致业务不熟、能力偏低、监管意识不强，工作只停留在基本信息备案登记层面上，食品安全风险排查处置全面融入“两网融合、四个平台建设”尚有距离。二是食品安全宣传教育还需要深入。食品安全宣传教育的广度和深度还不够，针对性和有效性还有待于增强，食品安全法等法律法规社会知晓率和食品安全科学知识普及率有待提高。食品安全正能量宣传不够，部分群众过分夸大食品安全风险，对食品安全抱有恐惧心理，无形加大了食品安全社会压力。三是社会力量参与监督有待加强。对现有行业协会、社会团体、市民群众等社会力量引导不够，群众参与监督的主动性不强，渠道相对单一。部分消费者防范意识不强，不善于用法律武器维护自身合法权益，执法部门在打击取缔专门针对老年人消费群体的虚假保健品销售行为时，时常遭到受害消费者的不解与干扰，一定程度上助长了食品安全违法行为的滋生和蔓延。

检查中有关监督执法部门反映，部分法律适用问题亟需进一步明确，食品安全犯罪认定还存在取证难、入罪难、追诉难等问题，行政处罚、刑事立案与刑事判决对证据的要求标准不相统一，需要完善刑法以及相关司法解释，需要从行政执法和司法体制上研究解决。新修订的食品安全法对大部分食品违法行为的罚款额度起点较高，这对食品违法行为起到了震慑作用，但同时也面临着在执法管理中执行难、结案难等问题，基层困扰较大。食品安全标准修订需要进一步加强，标准的科学性与合理性有待提高。

三、意见和建议

“民以食为天，食以安为先”，食品安全是重大的政治、经济和民生问题，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。党的十九大报告指出，实施食品安全战略，让人民吃得放心。为坚决落实食品安全“四个最严”要求，切实加强和改进食品安全监管工作，努力保障全市人民的身体健康和生命安全，加快健康慈溪建设，检查组提出以下意见和建议：

（一）依法推进食品安全治理体系建设。一是要强化食品安全监管主体责任落实。市镇两级要狠抓食品安全党政同责、属地管理责任制落实，进一步厘清监管职责，严密监管链条、下沉监管力量。要充分发挥食安委统筹领导、食安办牵头抓总作用，各成员单位既要守土有责，在职责范围内监管到位，又要密切配合，加强沟通。推进统一的检验检测、投诉咨询、执法信息、安全追溯平台建设，及时通报食品安全信息。协同调查食品安全违法行为和食品安全事故，加强行刑衔接，始终保持对风险隐患的有力管控和对违法行为的高压态势。有针对性地加强基层监管执法队伍和监管能力建设，重视基层食品安全网格作用发挥，提高监管工作主动性，确保各项监管任务落到实处。二是要强化食品生产经营者第一责任落实。加大对食品生产经营者和农业种植养殖户的培训力度，不断强化其主体责任意识，切实担负起食品安全第一责任人的责任，严格落实法律规定的进货查验、原料控制、成品检验、销售记录等各项制度，严格执行添加剂使用管理、食品贮存、从业人员健康管理、食品包装、餐具消毒等各类规定，建立健全食品召回制度，努力实现源头能追溯、生产有记录、信息可查询、流向应跟踪、责任必追究。三是要强化食品安全技术支撑体系建设。食品检验和全链条追溯是加强食品监管、保障食品安全的重要技术支撑，贯穿于原料到成品的全过程。要进一步完善专业检验检测机构和市场快检点建设，实现既有检测资源利用和信息共享最优化。建立背靠背检测制度，防止被利益绑架，保证检验活动公正、客观，检验结果及时、准确。要进一步推进全链条追溯体系建设，努力构建覆盖全域全过程，涵盖农产品种植养殖、食品生产加工经营和流通消费全环节的统一电子追溯信息平台。

（二）综合整治食品生产经营突出问题。一是要持续开展各类专项整治。坚持问题导向，聚焦食品安全领域突出问题和重点薄弱环节，根据市场检测监测中反映的阶段性区域性食品安全问题，有针对性地开展集中分类整治，努力提高整治实效、形成震慑影响。加大“三小一摊”综合治理力度，推进“三小一摊”登记管理信息化建设，强化事中事后监管。加大社区照料中心、农村临时农贸交易点、学校、工厂企业集聚区及建筑工地周边食品安全监管和整治力度，提高重点区域食品抽检覆盖率，推动对农村家宴、学校食堂等高风险餐饮单位实施全面全方位监管和远程视频监控。高度重视网络销售食品安全，推进网络订餐经营主体动态监管。加大餐具清洗消毒企业、一次性外卖餐具、冷链食品的监管和抽检力度。二是要加强农业种植养殖环节监管力度。按照食品安全法和农产品质量安全法的规定，严格农产品质量标准，严查严打农渔药残留、非法添加、违禁使用等问题。加大对耕地、水源及其周边环境的保护力度，从源头上做好食用农产品和食品原料的安全控制工作。落实牛、羊等畜禽屠宰监管措施，严控食品安全风险。三是要着力助推食品产业转型升级。建议政府加大食品产业扶持力度，加强产业政策引导，提升食品（食用农产品）产业集约化、规模化水平。加快放心食品工程、品牌地产食品、食品产业化和连锁化建设，深入推进“放心肉菜示范超市”、餐饮特色示范街和示范区等创建工作，引领并带动食品安全水平整体提升。

（三）深化构建食品安全社会共治格局。一要继续加大食品安全法的宣传普及力度。食品安全法是一部贯彻以人民为中心发展理念、推进共享发展的重要法律，要结合“七五”普法要求，认真落实普法责任制，把加强食品安全法学习、宣传、教育作为保障食品安全的基础性工作来抓，进一步增强执法主体、生产经营者和广大消费者的法制意识、责任意识、安全意识和依法维权意识，提高人民群众食品安全自我保护能力。二是要把食品安全法治约束和道德教化结合起来。在厉行法治约束的前提下，重视发挥道德的教化和引领作用，积极推动广大食品生产经营者树立保障食品安全的道德责任感，牢牢确立“做食品是个良心活”、“自己不能吃的决不能卖给别人吃”的自律意识，自觉规范经营行为。树立行业示范典型，弘扬正向引领之风。依法建立和完善食品生产经营者食品安全信用档案制度和黑名单制度。三是要着力打造食品安全社会共治大格局。及时准确公布食品安全信息及必要的工作信息，提高食品安全工作透明度，让社会各方面了解风险、规避风险、举报隐患。发挥食品生产经营及种植养殖领域行业协会作用，加强行业规范自律，引领行业安全导向。完善食品安全不良信息交换共享机制，深化食品安全金融征信体系建设。扩大食品安全责任险投保范围，充分发挥保险的风险控制和社会管理功能。畅通举报投诉渠道，认真受理群众举报和咨询。注意引导新闻媒体、社会组织以及个人信息发布的正面宣传行为，努力形成协调一致、良性互动的食品安全社会共治局面。

此外，对检查中反映的部分法律适用问题和食品安全标准修订问题，建议市人大常委会通过适当渠道向上级立法部门和食品安全标准发布权限部门反映。

以上报告，请予审议。