市人大常委会执法检查组关于检查 　　《宁波市预防职务犯罪条例》实施情况的报告 　　2007年5月31日在市十五届人大常委会第二次会议上 　　市人大法工委主任　熊一鸣 　　主任、副主任、各位委员： 　　为加强和规范预防职务犯罪工作，保证国家机关和国家工作人员依法履行职责，推进廉政建设，市人大常委会决定对《宁波市预防职务犯罪条例》（以下简称《条例》）的实施情况进行检查。这次执法检查是市十五届人大常委会组织的第一次执法检查，也是监督法实施后的第一次执法检查，常委会和各有关单位都非常重视。4月11日，检查组首先听取了市人民检察院关于《条例》实施情况的汇报，黄建钧主任出席会议并做了重要讲话。随后，组成两个检查小组，由黄建钧主任和陈国权副主任分别带队，赴坎墩街道、新浦镇、市人民法院和市工商分局，听取了上述4个单位和公安、司法、财政、国税等其他7个部门关于《条例》实施情况的汇报，监察、审计两个部门实施《条例》情况以书面形式向检查组做了报告。另外，4月10日至16日，陈国权副主任与法工委全体同志又到卫生、建设、交通、教育和国土5个部门，听取了《条例》实施情况的汇报。 　　现在，我代表市人大常委会执法检查组，就《条例》的实施情况报告如下： 　　一、《条例》实施情况的总体评价 　　《条例》自2005年3月1日实施以来，各地各部门贯彻标本兼治、综合治理的方针，坚持教育、制度、监督相结合，积极开展预防职务犯罪工作，努力减少和遏制职务犯罪的发生。应该说，近几年来，虽然出了一些问题，但总体上我市的预防职务犯罪工作还是好的。 　　（一）预防职责基本落实到位 　　一是加强宣传教育。《条例》颁布后，各地各部门基本上都进行了学习，同时结合先进性教育、社会主义荣辱观教育和作风建设年等主题活动，利用各种形式对国家工作人员开展了道德、纪律和法制教育。市人民检察院通过赴有关地区和部门进行廉政法制讲座，组织有关单位开展警示教育，设立廉政教育大型广告牌，举办预防职务犯罪法律知识竞赛，发放宣传手册等措施，深入开展宣传教育活动。市司法局将《条例》纳入“四五”、“五五”普法教育计划，组织《条例》宣传展板在各镇、街道、社区巡回展出。坎墩街道针对实际情况，今年1月，开展了为期一个月主题为预防职务犯罪的思想整顿。市国土资源局开展家庭助廉教育，增强家属预防职务犯罪意识。 　　二是加强制度建设。我市着眼于构建惩治和预防腐败体系，将预防职务犯罪与党风廉政建设有机结合，加强党内制度建设，建立健全党员干部从政行为规范，规范政府行政行为，健全完善公务员管理制度，完善反腐败工作制度。各地各部门建立健全内部监督管理制度，重点加强了对容易发生职务犯罪的岗位和环节的监督和制约。市公安局在梳理已有制度基础上，出台了“四个一律”、“四个不准”等规定。市人民法院针对执行岗位违法现象易发的情况，规定了执行款物管理和评估、拍卖、变卖等环节的制度。卫生、建设、交通、教育等部门利用多种措施，加强对下属企事业单位预防职务犯罪工作的监督、检查和指导。 　　三是检察、行政监察和审计机关在做好内部预防职务犯罪工作的基础上，较好地履行了监督和指导职责。市人民检察院认真研究职务犯罪的规律、特点和原因，两年来共撰写各类调研文章21篇；针对国税系统发生的受贿串案，在市国税局进行了专题剖析；先后与市教育局、建设局、观海卫镇等13家单位召开联席会议，建立起预防职务犯罪工作联系机制；与市财政局、国税局、国土资源局、工商分局建立预防职务犯罪信息联动机制，相互沟通预防职务犯罪情况。市监察局积极完善在工程建设、土地出让、政府采购、医疗卫生、财政管理等领域的制度，加强宣传教育，严肃执纪。市审计局坚持对重大建设项目预决算、国债资金及其他资金、基金收支情况以及国有企事业单位财务收支情况进行审计监督；实行了政府投资项目全程必审制，并组建了政府投资建设项目专业审计分局。 　　（二）预防措施基本执行到位 　　一是组建机构，增强对职务犯罪易发领域的监督。市人民政府相继组建了联合审批服务中心、政府采购中心、公共项目建筑中心、招投标管理办公室等机构，在公共投资项目、经营性土地使用权出让、政府采购、国有资产交易等领域，通过招标、拍卖、挂牌等公平竞争的方式作出决定，并建立了相应的监督制约和检查机制。 　　二是严格执行政务公开等制度，自觉接受监督。成立了市政务公开领导小组办公室，监督检查各地各部门的政务公开工作，严格依法行政。实行审计事务公开，并建立了政府投资审计情况通报制度，启动实施了政府投资建设项目审计情况网上全程公开工作。法院、检察院、公安局实行审务、检务、警务公开制度，并建立了错案责任追究制。此外，我市还严格执行村务、厂务公开等制度。 　　三是严格执行并积极创新预防措施。各地各部门普遍将预防职务犯罪工作列入工作计划和党风廉政建设责任制内容，制定并严格执行议事规则，规范决策程序，实行重大事项集体讨论、决策制度。市人民检察院会同有关行政主管部门建立了“职务犯罪案件信息库”、“预防职务犯罪重点行业信息库”、“工程建设领域行贿案资料库”，为有关单位和部门查询行贿犯罪资料20次。市公安局加强对科所队长的离任审计，2005年以来，对5名存在问题的派出所负责人进行了通报批评。市卫生局建立了药品、医疗器械分管领导、重点科室及相关人员交流换岗制度，规定分管领导每四年必须换岗，科室主任（组长）和药械采购人员每两年必须换岗。 　　（三）监督保障基本实施到位 　　一是坚决查处和打击职务犯罪行为。2005年以来，行政监察部门共立案查办各类职务犯罪案件55件，处分党员干部49人，涉及市管干部7人。市人民法院共审结职务犯罪35件47人，其中被判处实刑的15人。市人民政府及有关行政执法部门严格执行国务院关于《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，加强与检察机关联系，及时向检察机关移送职务犯罪案件。纪委监察部门积极配合检察、审判机关对职务犯罪案件的查处，及时移送案件。 　　二是审判、检察机关积极提出司法建议和检察建议。2005年以来，市人民法院共向行政机关提出司法建议34件。市人民检察院先后向市检验检疫局、开发区、浒山街道等7个发案单位发出检察建议，发案单位均认真研究落实并反馈。市检验检疫局以落实建议为契机，组织一线工作人员与58个出口重点企业签订了行风共建协议，率先在宁波市检验检疫系统构筑起预防职务犯罪廉政监督体系。 　　三是各地各部门预防职务犯罪的人员和经费基本能得到保证。从检查情况看，各地各部门预防犯罪工作人员基本上是从事纪检监察工作的人员，方便了工作的开展。此外，在宣传、办案等工作中也有相应的经费保障。 　　二、《条例》实施中存在的问题及相关建议 　　应该说，《条例》从实施到现在才两年多时间，各方面存在的问题还比较多，预防职务犯罪工作依然任重道远。 　　（一）预防工作不够突出。从检查情况看，大多数单位对预防职务犯罪工作认识上存在误区，对《条例》本身没有进行认真深入的研究，认为预防职务犯罪工作与党风廉政建设和反腐败工作差不多，没有将执行《条例》工作摆到履行法定职责的高度。好多部门没有建立预防职务犯罪工作领导小组，没有明确配备专职或者兼职的工作人员，没有专门的预防工作制度和工作计划。为此，建议各地各部门统一思想，提高认识，将预防工作摆上重要议事日程，尽快建立预防职务犯罪工作领导小组，配备好工作人员，每年都要制定年度工作计划，积极主动地做好本单位的预防职务犯罪工作。 　　（二）宣传教育实效不强。目前的预防职务犯罪宣传教育基本上是从党风廉政建设角度开展的，而从作为法规实施角度开展的很少，而且很多是面上宣传教育，深度不够，针对性不强。为此，建议各地各部门特别是政法部门和新闻媒体要将《条例》宣传教育作为法规实施的角度出发，在坚持正面宣传教育为主，把握舆论导向原则的基础上，制定宣传计划，适当曝光一些市里的典型案例，分析其犯罪原因，研究其犯罪特点和预防措施。各地各部门要结合本地本部门或者同系统的案例，每年至少开展一次针对性的教育。特别是针对近年来“村官”职务犯罪突出的问题，各镇、街道要经常性地对村级组织工作人员进行教育，剖析典型案例。此外，要通过坚持宽严相济，公平公正司法，打击惩处犯罪分子，来促进教育的效果。 　　（三）制度落实不够到位。从检查情况看，各地各部门都建立了相对完善的制度，有的还汇编成册，但在具体执行落实上始终是一个老大难问题。特别是在对“一把手”的监督制约方面，始终没有一个好的办法。有的部门甚至认为，制度已经很完备，但还是出问题，感到无能为力，工作信心不强。因此，下一步工作关键是抓好各项制度的执行和落实。建议各地各部门对已有制度的落实情况每年进行一次检查，对落实得比较好的做法，要总结推广；对没有落实或者落实不完全的，要责成内部相关部门和人员改正。行政监察机关要对行政机关遵守和执行与预防职务犯罪有关的法律、法规、规章和人民政府的决定、命令的情况进行检查，纠正监察对象工作中存在的问题，监督和指导有关单位建立完善制度，落实相关措施。 　　（四）调查研究做得不多。大多数单位流于面上的预防工作，没有对自身容易发生的职务犯罪开展调查和研究，没有对犯罪的原因、特点和规律进行分析，也没有制定相应具有针对性的预防措施，导致预防工作一直处于被动应付状态。从检查情况看，只有卫生局对医药购销领域职务犯罪规律进行了调查研究。为此，建议各地各部门对容易发生职务犯罪的重要岗位、重点环节开展一次调查，就其可能发生职务犯罪的表现形式、发案特点、发案原因和预防难点进行分析，研究具有针对性的预防对策。检察机关要对我市历年来发生的职务犯罪情况开展一次“回头看”，对面上情况进行一次统计和分析，研究我市职务犯罪的原因、特点和规律，总结推广预防职务犯罪工作的经验，提出表彰先进典型的建议。同时，对职务犯罪易发的部门和行业，要通过提出检察建议、召开专题剖析会等形式，会同有关单位开展专项预防活动。 　　（五）预防合力尚未形成。首先，市预防职务犯罪工作领导小组自2003年10月成立后，市委、市政府分管领导与有关部门的领导岗位基本已经调整，但领导小组尚未进行调整，工作难以正常开展。其次，预防职务犯罪工作机制不够完善。市人民检察院与13家单位建立了预防职务犯罪工作联席会议制度，但在执行中有不到位情况；同时，这种机制没有普遍性。再次，作为主要职能部门的检察机关，没有专门的机构，缺乏足够的力量开展预防职务犯罪工作。为此，建议尽快调整市预防职务犯罪工作领导小组组成人员。在巩固并落实好现有预防职务犯罪工作联席会议制度基础上，各有关单位特别职务犯罪易发部门、行业要与检察机关双向互动，互通信息，探索建立更加有效的信息预警平台。同时，考虑到检察机关所承担的职能和任务，建议市编委在已批准同意市人民检察院提出的成立“职务犯罪预防科”基础上，尽快配备专门的力量；市财政要保证一定的经费。 　　三、《条例》自身存在的问题及相关立法建议 　　《条例》实施以来的实践证明，这部地方性法规对预防职务犯罪，促进党风廉政建设和反腐败工作深入开展，教育和保护我们广大干部，还是起到了很好作用，是基本适应当前经济社会发展形势的。但由于其实施时间还比较短，各地各部门贯彻落实还有一个过程。这次执法检查中，各地各部门对《条例》提出的修改意见不多，比较集中的意见是《条例》刚性不足，执行力度不大，操作性不够强。特别是作为牵头部门的检察、行政监察和审计机关，相互间的关系不明确，缺乏强有力的实施主体，导致执法机制不顺。对此，建议市人大常委会将此意见通过适当渠道向宁波市人大常委会反映，明确县级以上人民政府及检察机关为实施主体，负责行政区域内的《条例》执行工作，监督、检查各地各部门的预防职务犯罪工作。 　　以上报告，请予审议。