2010年7月26日在慈溪市十五届人大常委会第二十七次会议上
市国土资源局局长 史建范
主任、各位副主任、各位委员：
现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告慈溪市土地利用总体规划（2006—2020年）的修编情况，请予审议。
一、我市土地利用总体规划修编的前期工作情况
根据国务院对新一轮土地利用总体规划修编前期工作的要求，近年来，我市及时组织力量，在充分调研、全面核查的基础上，结合“十二五规划”发展思路、市域规划空间布局，以及各镇的空间发展方向，编制完成了初步规划方案，2010年6月12日我们就规划方案最后一次征求了市级各部门的意见，2010年6月23日举行了公众听证会，最终形成了比较完善的规划成果，并于7月15日通过了市政府常务会议的审查。在具体的规划修编过程中，我们着重把握好以下四个环节：
（一）认真核查上一轮规划的实施情况。2006年初，我们聘请武汉精诚土地科技发展研究中心作为技术协作单位，重新对上一轮规划实施情况在“四查清、四对照”的基础上进行了评价，完成了耕地与基本农田保护研究、建设用地需求量预测、优化城乡用地结构和布局研究、节约和集约利用土地研究、土地利用与生态环境建设研究、上一轮土地利用总体规划实施评价、土地利用总体规划修编主要指标测算等七个专题研究。在此基础上，2006年形成了《慈溪市土地利用总体规划编制前期工作报告》，上报省国土资源厅审核。
（二）精心编制新一轮土地利用总体规划大纲。新一轮规划编制的基础是上一轮规划的执行结果，为此，我们多次与省国土资源厅核实上一轮规划执行的基础情况，并根据省国土资源厅的意见，修改完善了《慈溪市土地利用总体规划编制前期工作报告》中相关的基础数据，并以此为基数，编制完成了《慈溪市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》，省国土资源厅已于2009年1月原则同意，通过了对我市大纲的审查。
（三）及时完成新一轮土地利用总体规划的基数转换。2009年5月，我们委托浙江财经学院为我市规划基数转换协作单位，按照“用途管制、依法核定、衔接可行、综合平衡”的原则，以第二次全国土地调查成果为底图，根据土地利用与规划管理的实际情况，全面开展了新一轮土地利用总体规划基数转换工作。今年5月份所有镇（街道）完成外业调查和判读工作，规划协作单位也于6月30日完成内业整理、分析汇总和成果编制工作，7月正式完成规划基数转换成果审定并报宁波备案。
（四）统筹兼顾分解落实新一轮土地利用总体规划的控制指标。根据上轮规划执行情况和上级下达的各项控制指标，结合我市实际情况，从2009年6月开始，我们对全市的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地等各类指标进行了分解，并多次与市级部门及镇（街道）进行了衔接沟通，通过召开座谈会、下发分解方案等形式，广泛征求多方意见，并进行了修改完善，形成了规划指标分解方案。2010年4月，市政府正式下达各镇（街道）各项控制指标分解方案（中心城区、重点镇80%，其他镇20%）。
二、科学修编新一轮土地利用总体规划
（一）合理确定新一轮规划修编基数
按照国土资源部和省国土资源厅的相关文件要求，我市本次规划修编以2005年底为基期年，规划修编基数为第二次全国土地调查倒推到2005年所得到的数据。转换过程中将06至09年新增的建设用地还原至05年基期的原地类，各地类经数据增减转换后，2005基期年全市土地总面积198.29万亩，其中农用地105.92万亩（耕地基数为74.73万亩），占土地总面积的53.41%；建设用地38.64万亩，占土地总面积的19.49%；未利用地53.73万亩，占土地总面积的27.10%。
（二）科学编制新一轮规划目标
根据省政府下达的规划控制指标和宁波市政府下达的规划控制指标，根据“十二五”我市经济发展的总体部署和我市耕地补充的后备资源状况，确定了新一轮规划的目标。（1）保障性指标。具体包括：①城镇新增建设用地，上级下达5.259万亩，已用2.9万亩，实际可布局2.359万亩。②基础设施用地，上级下达1.8345万亩,已用0.16万亩,实际可布局1.6745万亩。③增减挂钩任务和农村新增建设用地，上级下达农村建设用地减少2.685万亩，农村新增建设用地2.142万亩。④扩展边界，上级下达按新增用地指标的20%即1.8601万亩，由于新增建设用地指标数量与实际需求差距较大，为进一步拓宽规划空间，积极与上级部门衔接沟通，做大规划耕地基数，拓宽扩展边界用地布局空间，实际布局约3万亩，全市新一轮规划总布局发展空间为9.14万亩。（2）保护性指标。①耕地保有量，上级下达我市耕地保有量64.6065万亩，基期年耕地面积74.7297万亩, 规划期间，建设占用减少耕地6.33万亩，2011至2020年土地开发整理补充耕地2.1015万亩，至2020年实际耕地保有量为70.5012万亩，达到上级要求。②基本农田保护面积，上级规划下达慈溪市的基本农田保护面积为60.45万亩，基期年现状基本农田面积61.871万亩，经基本农田布局调整，2020年规划期末全市基本农田面积60.45万亩，达到上级要求。③标准农田，上级下达我市标准农田面积39.64万亩，我市基期年现状标准农田面积为40.416万亩，由于新增建设用地需占用一定数量的标准农田约3.1万亩，要达到上级要求，需加大标准农田建设力度。④城乡建设用地规模，上级下达我市城乡建设用地规模32.049万亩，基期年现状建设用地已经突破上级下达的规模，加上规划期内实际新增的城乡建设用地，在规划期内我市实际城乡建设用地规模将超过上级下达指标6.2648万亩。本次规划编制中忽略了城乡建设用地规模的控制，若以后审批仍作为一项控制性指标，需重新调整，进一步加大建设用地复垦力度，缩减城乡建设用地规模。
（三）优化调整新一轮规划布局
为充分发挥我市经济发展的区位优势，进一步完善市域城市布局，我们按照“保重点兼顾一般”、“保当前兼顾长远”的原则，对我市的土地利用结构进行了调整，全面优化了我市土地利用的空间布局。具体分基本农田和标准农田布局、建设用地布局和开发整理布局三大块。
1.基本农田和标准农田布局
（1）基本农田布局。上级规划下达我市的基本农田目标为60.45万亩，按照国家政策要求，规划划定的基本农田保护面积不得低于上级规划下达指标。2005年，全市现有基本农田面积为61.8718万亩，而本轮规划需建设占用基本农田72374亩，因此为了实现基本农田保护目标，必须调整基本农田布局。①基本农田布局调整的重点。基本农田布局调整的重点是协调耕地保护与建设发展用地的空间关系。为了有利于基本农田的保护与建设，根据社会经济发展空间布局要求，适当调减中部的基本农田保护面积，稳定南部的基本农田面积，增加北部围垦区耕地的基本农田面积。②基本农田调整为建设用地的面积。原基本农田调整为规划建设用地区的面积为72374亩，其中中心城区调整19872亩；龙山调整9578亩；观海卫调整6568亩；周巷调整3482亩；杭州湾调整7031亩，其余各镇调整25843亩。③基本农田需补充面积。市政府围垦造地区块耕地需补划为基本农田面积28196亩，其余的基本农田面积调整由各镇自求平衡。
（2）标准农田布局。上级规划下达我市的标准农田保护目标为39.64万亩，按照国家政策要求，规划确定的标准农田保护面积不得低于上级规划下达指标。2005年全市标准农田的面积分别为40.416万亩，而规划期内建设占用标准农田31290亩，因此为了实现标准农田保护目标，必须调整标准农田布局。①标准农田调整为建设用地的面积。原标准农田调整为规划建设用地的面积为31290亩，其中龙山调整5025亩；观海卫调整1514亩；中心城区调整11883亩；周巷调整2437亩；杭州湾调整4955亩，其余各镇调整5476亩。②标准农田需补充面积。规划期间需新补划标准农田面积23530亩，其中范市西南贩土地整理项目调入3225亩，匡堰镇南贩土地整理项目调入3990亩，以上两个项目已经宁波及省验收，尚未上图入库，另需市政府围垦区耕地补划标准农田16315亩，尚待协调解决。
2.建设用地布局
为加强对建设用地的空间管制，我们按照保护资源与环境优先及有利于节约集约用地的要求，结合建设用地空间布局安排，划定建设用地管制边界和建设用地管制区。分别划定建设用地规模边界、建设用地扩展边界和禁止建设用地边界。建设用地管制边界划定后，我们在规划范围内形成了“允许建设区”、“有条件建设区”、“限制建设区”和“禁止建设区”4个区域，其中允许建设区面积为38.31万亩；有条件建设区面积为11.21万亩（其中未利用土地8.21万亩）；禁止建设区面积为1.24万亩；限制建设区面积为147.53万亩。
（1）城镇用地布局
我们以现有城镇体系布局为基础，进一步拓展了城市发展空间，拉开了城市框架，强化了城市功能，培育形成“一主四副”的市域城镇空间格局。构筑起了以主城为中心，副城为依托，其他乡镇为基础，多层次、多节点、开放型的网络化城镇，实现以城带动乡、以乡促城、城乡互动、协调发展，提升城镇整体发展水平。2005年全市城镇用地15.9626万亩。规划期内，安排新增用地6.0495万亩，占用农村建设用地3945亩，到2020年城镇用地面积达到22.4066万亩。其中中心城区新增建设用地19086亩；龙山新增建设用地6351亩；观海卫新增建设用地7553亩；周巷新增建设用地6381亩；杭州湾新增建设用地11609亩。
（2）工业用地布局
为保证我市在今后的发展过程中，继续保持工业经济发展的优势，在现有市域范围内共规划布局了5个工业区块，安排发展空间2万余亩，其中1个新建工业区块位于中横线北侧、余庵公路与庵宗公路之间的新兴产业园区，新增建设用地3633亩，扩展边界用地3300亩；4个依托原有工业区块进行扩建，东部龙山及慈东工业区块，新增建设用地1461亩，扩展边界用地9000亩；中部观海卫工业区块，新增建设用地1244亩，扩展边界用地813亩；西部周巷工业区块，扩展边界用地1000亩。
（3）农村居民点用地布局
依据新农村建设集中布点规划、村庄规划及农房两改实施项目，我们合理布局了农村居民点用地，逐步开展农村居民点整治，重点开展空心村和零星户整治，以控制农民建房新增占地面积，提高农村居民点用地的土地利用率。2005年，全市农村居民点用地 16.1313万亩，规划期内新增农村居民点用地21420亩，农村居民点整理减少26850亩，转换为城镇用地3945亩，到2020年，全市农村居民点用地为15.1938万亩。
（4）基础设施用地布局
本轮规划基础设施项目用地指标18345亩，2006至2008年已使用1600亩，剩余指标16745亩。2006-2008报部批准项目和拟报部项目12个共计5432亩，省及省级以上重点项目18个共计27413亩列入本轮规划，但不覆盖慈溪市新增建设用地指标；2009年已上报的基础设施项目1204亩及根据市级各职能部门上报的重点基础设施项目60个共计15348亩列入本轮规划，覆盖新增建设用地指标；市级其他重点项目共26个，列入规划文本，不安排具体指标，根据项目进展及具体实施计划，由市统筹规划安排。
① 交通用地布局。根据行业发展对接，全市共安排交通用地5660亩，建设观附线改建工程等公路28条以及客运中心、公交车辆综合站、公交客运南站迁建等5个站场等项目。横筋线改道工程等市级其他重点项目，列入本轮规划，不安排具体指标，根据项目进展及具体实施计划，由市统筹规划安排。
② 水利用地布局。全市共安排新增水利项目用地582亩，重点建设四灶浦拓疏拆迁安置及灵峰浦拓疏工程（三塘至九塘）等市级重点项目；半掘浦拓疏工程等市级其他重点项目，列入本轮规划，不安排具体指标，尽可能申请省级以上重点项目，确实不能申请省级重点项目的，根据项目进展情况及具体实施计划，由市统筹规划安排。
③ 能源电力用地布局。根据行业用地对接共安排新增能源电力用地354.60亩，重点建设观海卫天燃气高中压站、35KV沧田变电所、热电厂迁建等项目；110千伏垫桥变等14个市级其他重点交通项目，列入本轮规划，不安排具体指标，根据项目进展情况及具体实施计划，由市统筹规划安排。
④ 旅游用地布局。全市共安排新增旅游用地420亩，其中，安排市级重点项目用地420亩，重点建设达蓬山旅游度假区二期索道用地、鸣鹤风景区拆迁改造等市级重点项目；达蓬山旅游度假区二期、杜湖东外环路等市其他重点项目，列入本轮规划，不安排具体指标，根据项目进展情况及具体实施计划，由市统筹规划安排。
⑤ 其他基础设施布局。钦寸水库移民安置、学校、医院及新兴产业区建设等其他基础设施项目，安排新增建设用地面积9536亩。
3.开发整理布局
（1）农用地整理及开发造地
规划期内，鉴于2006至2010年开发整理新增耕地 32355亩已列入规划耕地基数，尚可用于耕地占补平衡14675亩，2011至2020年实际土地开发整理补充耕地21015亩，可用于耕地占补平衡的指标为35690亩。要实施本轮土地利用规划，耕地占补平衡缺口3.5万亩。
①农用地整理。通过综合开发、整治和改造，完善沟、路、林、渠等配套设施，提高土地利用率，增加有效耕地面积，改善耕作条件，提高耕地质量，建设标准农田。规划期末，全市农用地整理规模18000亩，新增耕地540亩；其中规划近期农地整理6000亩，补充耕地180亩。
②土地开发造地。在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，依据土地适宜性条件，有计划有步骤地推进耕地后备资源的开发利用。未利用地开发包括盐碱地、荒草地开发造地，主要分布在北部沿海滩涂。规划期间，全市重点实施滩涂开发造地项目3个总面积34110亩，可补充耕地20475亩，部分还要用于省统筹。其中，建塘江两侧开发造地项目总面积7350亩，四灶浦至水云浦造地项目总面积17400亩；水云浦至半掘浦二期造地项目总面积9360亩，三个造地项目按总面积一定比例确定新增耕地，新增耕地约为20475亩。
（2）建设用地复垦。结合新农村建设工程，推动农村居民点整理，包括拆并空心村和零星居民点。复垦后的土地优先整理为耕地，不能整理为耕地的要采取多种方式综合利用。规划期间，全市城乡增减挂钩26850亩，主要是分布在整理潜力大、基础设施差、偏远的村落、废弃工矿地和水源保护地。
（四）中心城区用地布局
2005年，慈溪市中心城区总人口45万人，现状建成区面积54.4343平方公里，人均用地120.97平方米。2010年中心城区人口达到50.50万人，城市建设用地规模控制在59.7344平方公里以内，人均用地118.29平方米；2020年中心城区人口达到60万人，城市建设用地规模计划控制在67.54211平方公里以内，人均用地112.57平方米。中心城区用地分为允许建设区、有条件建设区和限制建设区，其中允许建设区面积为67.5421平方公里，规划期内新增建设用地19086亩；有条件建设区面积为8.7723平方公里，即覆盖扩展边界13158亩；限制建设区面积为15.7017平方公里，主要是万亩畈区块及规划公共绿带。根据“十二五”发展规划、中心城区功能布局优化及重点区块建设安排，中心城区内十四个重点建设板块新增建设用地13229亩，扩展边界9224亩。
三、新一轮规划实施的管控措施
规划的制定修编只是规划实施的一个起步，关键在于规划的执行与落实。为进一步强化新一轮土地利用总体规划的刚性，促进我市经济社会平稳较快发展，我们以新一轮土地利用总体规划修编为契机，在进一步巩固现有土地管理有效成果的基础上，积极主动服务，严格规范管理，努力构建土地管理长效机制，确保新一轮规划的各项用地指标和空间布局得以实现。
（一）耕地保护措施。强化目标考核，落实耕地保护责任；加强耕地质量的检测和管理；强化制度建设，落实长效监管机制；建立基本农田保护奖励激励机制；强化执法监察，落实土地监管职责。
（二）集约用地措施。提高项目科技门槛；积极盘活存量土地；实行网络全程监控；建立节约和集约用地准入机制；努力提高土地利用水平；促进农村优化升级。
（三）土地整治措施。拓展土地整治的资金来源渠道；注重权属管理，保障农民利益；建立健全土地开发整理评价机制。
（四）生态保护措施。落实生态环境保护责任制；加强管理和执法力度；统筹规划，合理布局。
（五）建设保障措施。加强城乡建设用地宏观调控；加强城镇建设用地规划；减少城镇土地闲置现象，挖掘城镇土地利用潜力；加强农村居民点和中小型乡镇企业用地管理；贯彻实施土地使用权有偿转让机制和土地置换机制；完善违法用地及时处置制度，加大对违法用地的拆除力度；严格国土违法案件查处。
