2011年5月30日在慈溪市十五届人大常委会第三十四次会议上
市人大常委会副主任 施森章
主任、各位副主任、各位委员：
为全面了解《宁波市市容环境卫生管理条例》（以下简称“《条例》”）在我市的贯彻执行情况，不断加强市容环境卫生管理，努力创造整洁、优美、文明的市容环境。根据市人大常委会工作部署，4月上旬至5月中旬，市人大常委会执法检查组对我市贯彻执行《条例》情况进行了执法检查。期间，市人大常委会执法检查组听取了市城管执法局的工作汇报,到古塘街道、宗汉街道、坎墩街道和横河镇开展了实地抽查和工作调研，赴宁波市海曙区、杭州市西湖区、富阳市学习考察了市容环境卫生管理工作。同时，市人大常委会还组织代表对我市市容环境卫生管理情况开展了视察，并听取了市政府相关工作情况的汇报。
这次执法检查在中心城区范围内展开，检查的重点是：市容环境卫生现状，特别是城市垃圾中转站、背街小巷、城乡接合部、施工现场、农贸市场等市容环境卫生状况；市容环境卫生工作的组织领导、标准制定、责任区制度落实等情况；市容环境卫生设施规划、建设、维护管理情况；市容环境卫生执法、监督、检查情况。现将这次执法检查情况报告如下：
一、基本情况
总的来看，《条例》施行以来，市政府以贯彻实施《条例》为契机，以建设宜业乐居、绿色生态的一流幸福家园为目标，以创建省示范文明城市为抓手，在开展市容环境综合整治、加强环卫基础设施建设、提升城市管理水平和依法行政能力等方面，采取了一系列有效措施，取得了一定成效，推动了我市环境卫生事业的发展。
（一）宣传发动工作不断加强。近几年来，市政府围绕文明创建工作，充分利用户外广告、楼宇电子屏、公交站点、公益阅报栏等宣传平台和报纸、电视等新闻媒体，制作发放宣传资料和宣传小物品，加强文明素质宣传教育。组织开展“迎世博、讲文明、树新风”、“四个文明”主题教育和“文明慈溪”系列活动，积极发挥志愿者队伍作用，加强市民文明巡访团、社区文明劝导队建设，组建城管义工队伍，发动市民、网民开展最美、最差城郊接合部、背街小巷评选活动，引导更多市民自觉参与城市环境建设和管理，市民素质有所提高。开展《条例》的专题学习培训，促进政府及其工作人员能够熟悉掌握《条例》内容，不断增强依法行政、依法管理城市的法制意识和责任意识。
（二）体制机制逐步健全。2008年以来，市政府按照“重心下移，以块为主，确立主体，权责一致”的原则，调整市、街道两级城管环卫事权关系，进一步明确环境卫生的责任主体，形成统一领导、分级管理的管理模式。把市容环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，健全市容环境卫生管理长效机制，出台关于环境整治、户外广告设置、建设工地监管、生活垃圾管理等一系列制度，制定道路、河道、公厕等保洁的作业标准，并通过定期与不定期、明查与暗查、日常与专项相结合的方式，加强检查考核。宗汉街道从实际出发，制订出台了《宗汉街道环境卫生管理制度》，对组织管理、道路管理、公共场所管理、河道管理、垃圾管理、绿化管理、集贸市场管理、公厕管理、环境保护等方面予以明确。坎墩街道按照“职能归并、人员归并、待遇统一”的原则，组建街道城市综合管理办公室，集中履行城市管理、环境整治、卫生保洁、环保检查、土地执法监察以及生态建设职能。古塘街道探索以路段为核心的分组模式，优化人力资源配置，细化管理目标和任务，提高城市环境卫生管理效率。
（三）市容环卫设施持续改善。自《条例》实施以来，市政府不断增加对市容环境卫生事业的经费投入，市财政和社会融资用于建设和改善环境卫生设施的资金达4.2亿元，仅去年用于中心城区的环卫日常维护经费就将近6900万元。目前，中心城区公厕档次有所提高，垃圾果壳箱配置不断规范，垃圾中转站压缩式改造和日处理150吨的粪便处理中心扩建工程全面完成，生活垃圾焚烧发电厂的投入运行和西三、东部、中部三座垃圾填埋场渗滤液处理工程的实施为解决中心城区乃至全市生活垃圾出路问题提供了有效保障。
（四）市容环卫工作扎实推进。积极推行“门前三包”工作，主要道路临街单位责任书签订率达到96%以上，8条道路创建成宁波市市容环境卫生责任区达标路。全面落实“定路段、定人员、定形式、定职责”的保洁责任制，实行道路18小时和12小时分类保洁，城区道路清扫面积达到502.42万平方米。推行机械化清扫，道路机扫率达到33.91%。强化对城区294.99万平方米河道及117座公厕的保洁，其中对68座一、二类公厕实行专人管理。规范生活垃圾收集、中转、处置工作，形成“户集、村（社区、物业）收、镇（街道）运、市集中处置”的垃圾处理体系，垃圾袋（桶）装化率、垃圾清运率、垃圾无害化处理率均达到100%。
（五）执法管理水平不断提升。集中开展查处违法建筑，整治乱设摊，取缔跨门营业，规范渣土运输、流动摊贩和户外广告等执法活动。创新定岗执勤、错时执勤、机动执勤相结合的勤务模式，推行数字城管网络化管理，提高城管执法效能。2008年以来，组织市容环卫方面的专项执法达320余次，立案查处各类违法、违章行为1000余件；整治“三乱”案件，实施停复机处理1600余件；取缔、查处占道经营、占道堆物、乱设摊、跨门营业等违法违规行为近1万起；查处工程渣土处置违法行为97起。
二、存在问题
在肯定成绩的同时，应当看到我市市容环境卫生管理工作依然存在一些问题，当前我市城区“二元结构”整体格局尚未改变、外来务工人员和流动人口众多、城市规模持续扩大的实际情况也给市容环境卫生管理带来了压力，政府在依法履行职能，全面贯彻《条例》方面也需要进一步加强。
（一）执行《条例》的社会氛围尚未形成。学习宣传《条例》的持续性、群众性、针对性不够到位，广大市民自觉参与城市管理、自觉维护市容环境卫生的责任意识还不强。主要表现在：一些市民乱倒乱扔垃圾、随地吐痰、踩踏绿地、随地便溺等不文明的陋习依然司空见惯；一些业主随意跨门经营、乱设摊现象仍不同程度地存在；一部分群众对城管执法不予配合甚至暴力抗法时有发生；一些管理人员对《条例》的掌握和理解还不够深入，依法管理不是很到位；一些执法人员责任心不强，妥协求稳，不敢碰硬，执法乏力等问题不同程度存在。
（二）城管、环卫体制还有待进一步完善。在现行体制中，市级部门同街道在市容管理、环卫作业、立案执法等相互协调配合的工作机制还不健全，专业部门的职责尚未完全发挥，街道办事处的作用尚未完全承担起来；城管执法局、环卫处主要工作职能是监管职能，目前因“三权”（事权、人权、财权）下放后，综合管理职能比较弱化，日常监督检查落实不够到位；街道层面承担了主要的作业职能，尽管做了大量工作，较好地完成了主要工作任务，但面对城区或全市应急重大任务时，统筹协调能力不够。“数字城管”在排摸、收集问题环节运作较好，但因缺少对解决问题方的制约因素，问题解决率不是很高，实际效果大打折扣。
（三）市容环卫基础设施不适应城市快速发展的需要。中心城区环卫基础设施规划建设滞后，尤其是公共厕所拆旧不建新、配套不齐全、布局不合理的问题较为突出，使部分区域市民如厕难非但没有缓解，甚至有加剧的趋势，检查过程中发现华胜路、新城大道与南二环线交叉口等地段，因没有设置必要的公共厕所，随地便溺现象时有发生。垃圾中转站建设也跟不上城市发展速度，造成环卫工人服务半径过大，劳动强度过重，影响保洁效果。中心城区渣土中转站选址迟而未决，随着中心城区改造更新工作的加快推进，建筑垃圾规范化处置将面临巨大压力。中心城区公共停车场较少，致使车辆乱停乱放现象严重，不仅影响市容市貌，而且加重交通拥堵。
（四）市容环境卫生管理中的突出顽疾依然存在。市容环境卫生责任区制度建设基础薄弱，虽签订了“门前三包”责任书，但由于缺少有效的日常教育、检查、监督和管理，有些单位和个人对市容环境卫生责任的重要性认识不清，对应负责的范围和责任不落实，致使部分地区跨门经营、占用道路、乱扔垃圾等现象依然严重。无证设摊、兜售物品、乱堆放货物、占路停车等影响市容环境卫生的现象依然存在，有些区域集中整治时情况较好，整治过后又出现反复；市容秩序状况在白天和夜间、有检查和无检查时仍有明显差异，节假日无序设摊、垃圾满地等现象较为普遍，如金黄广场、上林坊、华仑商场等区块违反《条例》的现象尤为突出。餐厨垃圾无害化处理工作进展缓慢，中心城区餐饮单位严格按规定处置餐厨垃圾的仅占少数，餐厨垃圾一部分流向畜牧养殖户；一些小餐饮行业直接将废弃油脂排入下水道，有的直接往河道倾倒，影响城区河道水质。建筑垃圾处置不够规范，偷倒建筑垃圾、渣土等违规行为还常有发生。设置在城区道路上的广告牌缺少统一规划、整体规范和统一管理，乱张贴、乱刻画、乱涂写、乱拉横幅现象较多。市级有关部门随意开挖道路、道路两侧随意搭建各种设施的现象比较普遍，影响道路使用和城市市容景观。
（五）执法力量薄弱，执法管理队伍整体素质有待加强。我市自城管办成立以来，力量虽逐年增加，但人员总量偏少，近期也只有101名（包括50名近期招录人员和10名事业编制、工勤人员），镇、街道一线执法人员更少，城市管理主要依靠协管员进行管理。执法管理队伍的总体素质仍不尽人意，执法管理人员的年龄、学识、能力结构不够平衡，存在文化偏低、业务薄弱、工作积极性不高等问题，直接影响了市容和环卫执法工作的正常开展，执法管理工作难以到位。
三、几点建议
城市市容环境卫生管理是城市建设和管理的重要组成部分，是一项关系到广大人民群众切身利益和城市形象的系统工程，应当引起各级各部门的高度重视，并认真抓好落实。综合本次执法检查的有关情况，提出以下意见建议：
（一）加强学习宣传，形成贯彻实施《条例》的良好社会氛围。要充分利用各种媒体，采取多种形式加大对《条例》的学习、宣传和教育力度，抓好各级领导干部、机关事业单位工作人员、社区工作者、中小学生、企业经营业主和广大市民的学习，通过市容环境卫生法规进机关、进学校、进社区、进企业、进家庭等形式，加强宣传教育活动，着力在提升市民素质、鼓励群众参与、扩大社会监督、形成守法氛围上下功夫，使广大群众树立保护环境为荣、破坏环境为耻的理念，自觉摒弃不文明的陋习。
（二）完善体制机制，强化市容环境卫生管理工作基础。要加强对环境卫生管理工作的研究，建立健全科学的城市环境卫生管理体系和长效机制。要进一步理顺市容环境卫生管理的工作机制，建立健全相应的管理和作业的考核、评价体系和监管办法，切实履行好主管部门的协调监督考核职能和街道的日常管理职能。抓紧明确宗汉街道、坎墩街道、横河镇城管执法主体，进一步细化市级有关部门、镇（街道）和社区的管理责任和环境卫生责任范围，杜绝管理和实施层面的盲点和死角，解决环境卫生责任不清、管理不到位的问题，不断增强中心城区市容环卫综合管理能力，确保城市环境卫生管理工作落到实处。要根据我市城市环境卫生管理的实际需要，积极探索建立以城管部门为主体、各有关部门各司其职、协同作战的联合执法长效管理工作机制，提高执法工作的整体效能。要充分利用和发挥“数字城管”的作用，依托现代信息技术手段，强化对问题解决率的考核，切实提高问题发现率、解决率，实现科学、高效的城市管理目标。
（三）科学编制规划，合理布局城市公共环卫基础设施。要分析梳理当前环卫设施配套中存在的薄弱环节，精心编制中心城区环卫专项规划，科学合理布局城区公共基础环卫设施，为今后我市环境卫生事业发展提供切实保障。要加强公共环卫基础设施的建设和管理，拟订技术规范，制定建设标准，加大公共厕所改建、迁建、配建力度，切实缓解市民如厕难问题。要在果皮箱设置、公共停车场建设、城市景观设置和环境卫生装备上加大资金投入，着力营造市民出行便捷、管控有序的城市管理格局，不断提升城市整体形象。要重视城区渣土中转站的建设，确保中心城区渣土的规范处置。
（四）强化依法监管，提高市容环境卫生管理水平。要健全并落实责任区制度，督促责任单位和责任人按要求落实“门前三包”责任，切实做到用制度规范行为，以监管促进落实。要认真分析乱设摊、跨门经营、乱张贴、乱刻画、乱涂写、乱挂横幅、部分农贸市场、街区路段环境脏乱差和秩序混乱等顽疾产生的原因，切实加强日常巡查纠违，加大部门联合管控、综合执法力度，尤其对市容环境卫生管理秩序较差的上林坊、步行街、峙山文化广场等区域，近期要开展联合执法行动，对乱设摊、占道经营屡犯者要处以重罚，以解决中心城区市容环境卫生的重大顽疾。针对群众反映集中、设在农贸市场周边时段性明显、且又是农民自产自销农产品的设摊问题，要力求堵疏结合，可探索建立若干个定点定时便民服务区，明确标准，规范管理，满足社会不同需要。要优化环卫作业服务方式方法，更新环卫设备，进一步提升环卫机械化作业程度，探索环卫作业市场化运作，不断提高作业质量和水平。要加强对餐饮行业的监管，规范餐厨垃圾处置。要加强对城区施工现场的日常监管，维护周边整洁环境。
（五）加强队伍建设，提高执法人员总体素质。要加强城管执法队伍的思想建设、作风建设和能力建设，通过学习培训不断增强执法队伍为民服务的理念，提高正确运用法律法规的能力，妥善处理好处罚和教育的关系，在预防“乱作为”的同时，着力克服“不想作为”、“不敢作为”的倾向，严格依法履行管理职责。要加强协管员队伍建设，建立一套行之有效的教育、考核、激励、管理和服务保障机制，在加强队伍行为规范建设的同时，注重对执法人员和协管员政治上、生活上的关心。要合理提高一线保洁员的收入水平，充分调动工作积极性，保持队伍的相对稳定，为保持城区环境清洁卫生提供更优质、更规范的服务。
同时，本次执法检查中，部分人大代表和相关部门对《条例》提出了一些修改意见和建议。执法检查组也认为，《条例》的有些款项已与当前城市发展的形势不相适应，也有与《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》不相符之处，如违法处罚标准等。针对这些建议，我们将进一步研究整理后，向宁波市人大常委会反映。
以上报告，请予审议。
