2012年6月27日在慈溪市十六届人大常委会第三次会议上
市人大法工委主任 张建程
主任、各位副主任、各位委员：
为进一步推动社会矛盾纠纷化解，维护社会和谐稳定，5月中下旬，法工委在常委会分管副主任带领下，就社会矛盾纠纷大调解工作情况作了调研。期间，听取了市法院、检察院、司法局等10个市级部门和观海卫镇、新浦镇、天元镇、长河镇、白沙路街道的情况汇报，以及部分村、社区负责人、企业家代表、人民调解员、和谐促进会成员和市人大代表的意见建议。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
近年来，“一府两院”在市委的正确领导下，坚持把稳定作为第一责任，高度重视社会矛盾纠纷化解工作，按照“预防为主、排查在前、调防结合”的原则，着力构建人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解和社会组织调解“五位一体”的大调解工作格局，努力把各类矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，保障了社会有序运行，促进了社会和谐稳定。具体表现在：
（一）组织网络基本形成。成立市大调解工作领导小组，构建了以市大调解工作协调中心为龙头，镇、街道综治工作中心为骨干，村、社区人民调解委员会为基础，行业性、专业性调委会为拳头的调解组织网络体系，为有效开展大调解工作奠定了比较扎实的组织基础。
（二）工作合力逐步增强。各地各部门调解优先的理念不断增强，并注重各种调解方式的综合运用，调处工作的整体合力不断提升。如市法院、司法局共同组建了联合人民调解委员会，聘请专职调解员驻庭开展诉前、庭前调解；各镇、街道综治工作中心加强与派出所的协作，设立110联合调解工作室，实现了人民调解与治安调解的有机衔接。
（三）工作方式不断完善。推行首席人民调解员制度，聘任一批具备比较全面法律知识和较强政策水平的人民调解员参与重大矛盾纠纷的调处。结合和谐促进工程，建立特聘调解员制度，吸纳优秀“新慈溪人”参与调解，纠纷化解更富实效。施行“一案一档一奖励”政策，激发了调解人员的工作积极性。设立专项应急周转资金，督促建筑、装潢等企业交纳欠薪保证金，为迅速调处欠薪事件提供了有力保障。
（四）工作成效较为明显。2011年以来，全市调解组织共调处各类矛盾纠纷32407起，调解成功32097起，调解成功率为99%；防止民间纠纷转化刑事案件112起436人次；防止群体性上访98批次1686人。市法院以调解、撤诉方式审结民商事案件5081件，协调行政案件26件；驻法院专职人民调解员调解各类案件792件，调解成功731件。市检察院共办理检调对接案件33件，调处成功21件。通过全市上下的共同努力，有力地维护了我市的安定团结。
二、存在的主要困难和问题
通过多年来的探索和实践，我市的社会矛盾纠纷大调解工作形成了一系列行之有效的工作经验，取得了良好的社会效果。对此，应予以充分肯定。同时，在当前经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的大背景下，我市的社会矛盾纠纷大调解工作也面临着诸多的困难和挑战。突出表现在以下三个方面：
（一）社会氛围有待于进一步增强。在认识层面，有的部门还没有牢固树立“调解优先”的理念，对构建大调解体系的重要性缺乏充分认识，参与和推进大调解体系建设的动力有所不足。在社会层面，不少群众依法维权的意识有所欠缺，对大调解工作的了解不多，有的甚至对其解决问题的公正性持怀疑态度，因此往往不会把它作为解决纠纷的第一选择，遇事采取“打、砸、闹”等过激行为时有发生。这在医患矛盾、非正常死亡事件中尤为突出。同时，由于调解工作刚性不足，调解协议不可强制执行，也使部分群众不愿选择。此外，随着经济社会的发展和群众维权意识的不断增强，当事人的诉求日益呈现多样化趋势，再加上具体政策的操作没有很好平衡、一些媒体对特定事件的刻意炒作、历史遗留问题等因素，调解工作的难度不断增大。
（二）衔接机制有待于进一步完善。虽然我市已经建立起了大调解工作的基本框架，但各类调解之间仍然以条块为主的局面没有根本改变，具体的组织机制建设与大调解体系要求还没有完全适应，联调联动的整体格局仍有待于进一步完善。一是组织协调职能发挥不尽理想。根据市相关文件精神，市司法局作为大调解工作协调中心所在单位，统筹协调全市大调解工作。但由于没有明确授权和自身职能所限，实际的组织协调力不从心。二是联调联动的机制仍有缺失。目前，诉调、检调、警调等调解方式的对接主要是司法调解、行政调解与人民调解之间的双向对接，而五种调解方式无缝衔接、各调解职能机构密切配合、协同化解的机制尚未健全，具体的责任落实机制还需强化，大调解工作平台有待完善。三是管理体制有待进一步理顺。市、镇两级大调解工作平台的牵头单位各有不同，一些专业性调解组织如医疗纠纷调委会的内部运作机制还不是很顺畅，一定程度上制约了调解职能的有效发挥。
（三）基层基础有待于进一步强化。一是调解队伍建设相对滞后。一方面是调解队伍不够稳定，基层调解骨干变动较为频繁，村级调委会的力量相对薄弱，部分村级组织的治保力量较以前有所弱化。另一方面是调解员素质参差不齐，不少调解人员年龄老化、文化程度偏低、法律政策和业务水平跟不上形势发展，调处新类型矛盾纠纷心有余而力不足。二是调解工作规范化程度仍需提高。个别人民调解员工作不够踏实，存在不按要求做笔录、证据材料不齐全、调解协议不规范、超越调解范围等现象。三是经费保障不够到位。不少村、社区的资金较为紧张，安排调解工作专项经费较为困难。
三、意见和建议
社会矛盾纠纷的调解事关社会和谐稳定，事关群众切身利益。为进一步完善大调解工作格局，充分发挥其在加强和创新社会管理中的积极作用，我们提出如下意见建议：
（一）统一思想，积极营造大调解工作的良好氛围。各地各部门要牢固树立调解优先的理念，不断强化以调促和的意识，自觉把大调解工作摆上重要议事日程，增强抓好大调解体系建设的信心和决心。加强对人民调解法以及大调解工作的宣传，积极引导当事人增强依法维权的意识，自觉把调解作为解决矛盾纠纷的第一选择，力促矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在和谐的氛围之中。认真做好矛盾纠纷的预防工作，深入研究社会转型期矛盾纠纷的特点和成因，建立健全并严格落实重大决策出台前的风险评估、实施后的风险评价以及重大矛盾纠纷的排查预警等机制，统筹协调事关民生的具体政策的操作办法，切实从源头上预防因政策执行不平衡引发的群体性矛盾纠纷，增强工作主动性。
（二）健全机制，着力推进联调联动体系建设。稳妥有序地推进大调解体系建设，完善五种调解的有效衔接机制，努力形成分工合理、权责明确、联动默契、优势互补的制度体系和工作格局。对重大疑难和跨区域、跨部门、跨行业的矛盾纠纷，市大调解工作领导小组应有效发挥统筹协调职能，及时指派相关成员单位抽调精干力量进行现场集中调解，切实发挥大调解体系的综合效能。各成员单位要强化经常性联系，建立健全联席会议制度，定期交流工作经验，研讨纠纷发生规律，及时解决实践中存在的困难和问题。积极利用“网格化管理”平台，整合基层管理服务资源，加强大调解工作的信息共享机制建设，实现社会矛盾纠纷总体状况和调解信息的动态管理，增强工作的针对性。对市大调解工作协调中心的具体运作模式，建议市政府进行专题研究，以科学确定其运行机制，赋予其行使组织协调职能的相应职权，努力使中心真正成为快捷、便民、高效的管理服务窗口。
（三）夯实基础，不断提高大调解工作的能力和水平。一要加强组织和队伍建设。立足有利于工作开展，尽快统一市、镇两级大调解工作平台的牵头单位，确保政令畅通、执行得力。加强基层司法所建设，切实发挥其在矛盾纠纷化解中的应有作用。在村委会、居委会换届选举时，要把人民调解委员会建设摆到应有位置，依法推选好组成人员，并选好配强治保主任，以巩固和壮大村级调解组织。二要切实提高调解队伍素质。通过示范带动、岗位培训、庭审观摩等形式，加大对调解人员的培训力度，努力提高其政策法律水平和调解技能。进一步规范调解程序和文书制作，提高调解工作的规范化水平。三要加大保障力度。加快市大调解工作协调中心的建设进度，确保中心及早建成投用。加强村级调解工作的经费保障，支持村级调委会工作开展。
同时，结合实际，我们建议市法院要抓紧明确具体庭室并加强对调解委员会的业务指导，规范调解协议的司法确认程序并积极付诸实施，努力为人民调解提供强有力的司法保障和业务支撑，确保矛盾纠纷在法律框架内依法妥善解决。市检察院要立足法律监督这一根本职责，积极调解民事行政申诉案件，努力实现法律效果和社会效果的有机统一，维护当事人合法权益，促进司法公正；充分发挥工作主动性，探索拓展检察环节轻微刑事案件的和解范围，在维护司法权威的同时，努力为加害人顺利回归社会创造条件，最大限度减少社会不和谐因素；会同市公安局建立健全以调解方式结案的治安案件报送备案制度，监督并支持市公安局依法加大治安案件的调解力度，增强工作合力，创造新鲜经验。市公安局要善于和敢于在合理时机有效使用警力，力争在第一时间控制事态发展；注重对110受理的社会矛盾纠纷及时固定证据，切实积累好第一手证据材料，为依法依事实调解奠定坚实基础。
以上报告，供常委会会议审议时参考。
