2012年8月23日在慈溪市十六届人大常委会第四次会议上
市人大常委会食品安全执法检查组
主任、各位副主任、各位委员：
根据省、宁波市人大常委会的统一部署和市人大常委会《食品安全执法检查实施方案》，市人大常委会执法检查组在市政府及有关部门和市法院、市检察院自查自纠的基础上，于7月上旬开始对全市贯彻实施《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》和《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》等（以下简称食品安全“一法两规”）情况开展了检查调研。期间，检查组听取了市食品药品监管、农业、质监、工商等部门和坎墩街道办事处、龙山镇政府、天元镇政府的情况汇报；召开座谈会，听取部分市人大代表、消费者代表、执法者代表以及食品行业相关从业人员的意见建议；实地检查了市食品检测中心、市农副产品批发市场、市生猪屠宰场、香飘飘食品有限公司等12家单位或企业，重点就食品安全监管体制机制建设、食品生产经营者履行保障食品安全责任、食品安全综合治理等七方面情况作了检查和调研。现将检查情况报告如下：
一、贯彻实施食品安全“一法两规”的基本情况
检查组认为，自食品安全“一法两规”施行以来，市政府及有关部门高度重视，加强宣传教育，健全监管体系，完善工作机制，强化行政执法，扎实推进食品安全综合治理，取得了较为明显的成效。自2009年以来，全市没有出现重大食品安全事故，食品安全形势总体平稳可控，所有镇（街道）均创建成为市食品安全示范镇（街道），7个镇（街道）创建成为宁波市食品安全示范镇（街道），2011年，顺利通过了国家级食品安全示范县（市）复评验收。
（一）食品安全监管体制基本形成。市政府把食品安全工作作为一项保障民生、促进经济发展和社会和谐稳定的大事来抓，建立了由市政府统一领导、食品药品监督管理等相关职能部门具体负责、其他部门和镇（街道）密切配合的工作机制，明确相关部门对食品生产、加工、流通、消费各环节的监管责任；创新食品药品监管体制，设立镇（街道）卫生和食品药品监督所，市、镇（街道）、村三级工作网络基本形成。同时，市政府每年与各监管部门和各镇（街道）签订食品安全责任状，并将食品安全工作列入年度目标管理绩效考核。制定了《慈溪市重大食品安全事故应急预案》及其《操作手册》，并认真开展安全演练。
（二）食品安全风险监测体系日趋完善。全市建成了以市食品安全检测中心为龙头，市农业监测中心、宁波市工商安健食品检测中心、市疾控中心等专业食品安全检测机构为辅，90多个农贸市场（大型超市）食品安全快检点为补充的全方位、层级式实时检测网络体系，食品项目参数检测能力达到1244项。建立了食品安全检测“五统一”运行模式，每年制定食品安全检测计划和评价性检测方案，明确各单位抽检的主要品种和项目，有效实现食品安全风险交流和检测信息，预防重大食品安全事故发生。2009年以来，市政府累计投入食品安全专项工作经费1.2亿元，年食品定量检测和定性检测分别达7000批次和25万批次以上。
（三）食品安全法律宣传广泛开展。建立健全市、镇（街道）、村三级食品安全宣传网络，制定并实施《慈溪市食品安全宣传教育工作要点》，利用各类宣传媒体和食品安全宣传周活动，通过发放宣传资料、开辟专栏、张贴宣传标语、专题讲座、媒体网络等方法和载体，宣传食品安全“一法两规”及食品安全知识，并将宣传教育纳入评估考核的重要内容。2009年以来，累计发放食品安全知识宣传资料50余万份，在慈溪日报开办“食品药品安全与健康”专栏160余期。同时，注重加强对食品安全从业、监管人员的培训，强化其食品安全法律意识和业务能力，累计培训食品生产经营人员500余期、4万余人，培训监管人员80余期、2500余人。
（四）食品安全综合整治成效明显。一是落实食品安全第一责任人制度。开展食品企业分级管理，建立食品安全信用档案和质量安全黑名单，加大企业责任落实的巡查、核查，撤销企业食品生产许可证2家。二是加强食品安全源头治理。每年开展“绿剑”系列专项执法行动，严厉打击农业投入品非法添加，农产品、畜产品及水产品滥用违禁药物等违法行为，确定农产品质量安全例行监测点114个，全市所有农产品生产基地、规模种(养)场、农业标准化示范区全部纳入农产品质量安全监控范围。三是强化重点领域专项整治。2012年，开展了食品生产加工小作坊、餐厨垃圾、“地沟油”、添加剂等专项治理行动，出动执法人员28728人次，检查食品生产经营单位13143家次，查处各类食品违法案件196起，取缔无证无照单位73家，共计罚没款18万元，抓获犯罪嫌疑人18名，法院审理生产、销售有毒有害食品罪案件11件。
二、存在的主要问题和困难
通过实地察看和调查了解，检查组认为，市政府贯彻实施食品安全“一法两规”取得了成绩，但仍存在一些不容忽视的问题和困难。
（一）全民参与食品安全的社会氛围尚未形成。食品安全宣传教育的广度和深度还不够，针对性和有效性还有待于增强，对广大群众的普法工作仍不够到位；部分食品生产经营者法律意识淡薄，“第一责任人”意识不强，有的甚至道德失范、诚信缺失，导致违禁使用农药、化肥、激素及超量超范围使用添加剂等现象时有发生，制售有毒有害食品现象在一定程度上依然存在；部分消费者缺乏食品安全知识，防范意识不强，不善于用法律武器维护自身合法权益，即使维权也需要消费者自己举证、自行送检，使维权成本过高、时间过长、程序过于复杂；群众参与监督的主动性不强，渠道相对单一，对监督举报者的保护能力弱；部分群众过分夸大食品安全风险，对食品安全抱有恐惧心理，无形加大了食品安全社会压力。
（二）食品安全监管机制尚未完全理顺。一是目前实行的分段管理模式，各监管部门之间虽有责任分工，但在实际工作中还存在多头监管和监管缺位的现象，未完全实现无缝衔接，导致管理的部分节点出现“谁都可以管，谁又没管好”的被动局面。二是市食安委组成人员中的个别成员单位分管领导，由于其在单位与其他人员分工的交叉性，又缺乏协调的主动性，影响了成员单位整体职责的落实。本次执法检查中，个别成员单位自查不够主动及时。三是市食安委办公室设在市食品药品监管局，目前领导职数的配备与其履行组织协调职能的落实存在一定矛盾，食安办协调的效率相对受到限制。四是新设立的镇（街道）卫生和食品药品监督所在实际运作中还需要进一步理顺关系，基层反映在对该体制调整作会议部署时，对原覆盖多个镇（街道）的区域性卫生监督分所尚未列入会议部署范围，导致目前这些转为所在地镇（街道）的卫生和食品药品监督所在落实新体制上存在着不平衡性，部分卫生和食品药品监督所的人员福利、办公装备、工作经费尚未全部到位，影响了监管工作。体制调整后，11个镇（街道）仅配备1名药监人员和1名卫监人员，达不到法定至少要有2名相同执法类别的人员才能进行执法的要求，影响执法行动的开展。
（三）食品安全监管薄弱环节安全隐患较为突出。一是按照对餐厨垃圾和废弃油脂物实行集中回收处理的要求，目前全市只有2家企业符合资质，只能基本满足对城区较大餐饮企业餐厨垃圾和废弃油脂物的集中回收处理，再加上成本因素，对农村小而散的餐厨垃圾和废弃油脂物的回收处理，既无能力又无积极性，基本处于监管死角。二是在对生猪实行集中屠宰外，对牛、羊等畜禽的屠宰，虽已明确了监管部门，但实际还处于监管失控状态，存在动物防病防疫和食品安全风险。三是在广大农村地区、城郊结合部、甚至在一些中小学校、外来务工人员较多的企业周围还存在着大量的食品小作坊、食品摊点、餐饮单位，它们普遍无证且卫生状况差、原材料低劣、制作工艺简单，食品质量和安全难以得到保证，但同时又监管困难。四是大部分小餐饮单位未有效建立索证索票、进货查验和采购记录制度，即使建立了相关制度也未严格执行，农村临时农贸交易点分布较多，管理薄弱。同时对一些企业小食堂、农村集中聚餐点等场所还没有实现监管工作的全覆盖，存在食品安全隐患。
（四）食品安全检测能力尚需进一步提高。面对不断涌现的危害食品安全的行为、手段，以及不断提高的食品安全标准，我市的食品安全检测能力还无法实现同步提高，人民群众和食品生产企业的部分需求尚不能完全满足。如我们在执法检查中发现，一些企业的某些项目因为慈溪检测中心无法检测而只能到宁波去检测，耗时费力，增加了企业的经营成本。部分市场快检点尚未建立，快检设备相对落后，容易导致食品安全的一些苗头性问题不能在第一时间被发现。对村级无证临时交易点的食品检测由镇级农贸市场负责带检的制度在实际运行中还没有较好落实。
三、意见和建议
食品安全与人民群众的身体健康和生命安全密切相关，是一项重要的民生工程。做好这项工作，对于保障我市经济平稳健康发展、维护社会和谐稳定，落实市委关于“打造品质之城，共建幸福家园”的决定，具有十分重要的现实意义。针对存在的主要问题和困难，检查组提出以下意见和建议：
（一）进一步加强对食品安全工作的领导。各级各部门要深刻认识确保食品安全的极端重要性，进一步增强责任感、使命感和紧迫感，扎扎实实、持之以恒地加以推进和落实。市政府要把食品安全工作作为一项基础性工作摆上重要议事日程，切实将食品安全“一法两规”落到实处。要强化组织领导保障，探索建立更加有利于统一领导和组织协调食品安全工作开展的组织体系和工作机制。要健全食品安全监管体系，认真研究食品安全监管机构改革以来出现的新情况、新问题，进一步明确监管部门职责，解决监管边界不够清晰的问题，避免监管空白，构建全程覆盖、运转高效的监管格局，建立完善长效监管机制。
（二）进一步加强食品安全宣传教育工作。市政府及有关部门要切实把食品安全“一法两规”的宣传教育作为一项长期的重要任务抓紧抓实。要利用各种载体开展形式多样、内容丰富、人民群众易于接受的宣传活动，不断提高人民群众的法律意识、食品安全意识和科学素养，注重食品安全信息公开，消除群众思想疑虑。要将食品安全预警内容、假冒伪劣食品和有毒有害食品的鉴别等知识传授给广大群众，增强群众自我保护的能力。做好对食品生产经营企业主和从业者的教育培训工作，使他们知法、懂法、守法，牢固树立食品安全第一责任人意识，依法规范生产经营行为，真正把食品安全视为企业的生命线。要充分发挥行业组织、农民专业合作组织的作用，提高食品行业整体自律能力。要为群众监督食品安全和举报投诉违法行为提供便利、通畅、有效的渠道，简化群众举证、送检程序，完善举报奖励机制，设立有奖举报专项资金，严格落实举报人保护措施，方便和鼓励群众参与食品安全监督。要积极宣传好典型，曝光恶劣案件，动员全社会广泛参与，构建群防群控工作格局，形成强大社会合力。
（三）进一步加大食品安全执法力度。市政府及相关部门要充分认识到食品安全违法违规活动的危害性，深入开展食品安全治理整顿，规范生产经营秩序，针对食品安全监管中的薄弱环节与群众反映和关注的重点、热点、难点问题，加大执法力度，严格食品安全监管，集中力量组织开展各种食品安全专项整治行动。当前要集中开展好食品安全大整治百日行动，全面整治，重点解决突出问题，努力使食品安全形势明显好转。要依法严厉打击食品安全违法犯罪行为，确保对犯罪分子刑事责任追究到位，着力解决违法成本低的问题。要落实监管责任制和责任追究制，加大对食品安全监管部门及其责任人的责任追究力度，对因监管不力、执法不作为等导致出现食品安全问题的要依法追究相关部门和有关人员的责任。
（四）进一步加强食品安全能力建设。要按照食品安全“一法两规”及相关政策规定，结合我市实际，继续加大财政投入，足额保障食品安全监管工作经费。要进一步完善专业检验检测机构建设，提高检测频率，实现检测资源共享和信息共享。要加快市场快检点建设，增强快速检测设备配置，提高快速检验工作的针对性和有效性，扩大检测覆盖面，提高食品安全的综合检测能力和应急处置能力，完善食品安全标准体系和风险监测评估体系。要加强监管能力建设，充实和强化监管执法力量，加强法律法规、业务技能、工作作风教育培训，提高执法水平，改善执法条件，使其更好地适应食品安全监管的客观要求，进一步提升全市食品安全监管水平。
此外，检查中有专业人员反映食品安全法对食品生产经营要求提出了相关义务性条款，而在法律责任中没有与之相对应的罚则，影响具体的监管，请市人大常委会通过适当渠道向上级立法部门反映。
