2013年10月22日在慈溪市十六届人大常委会第十五次会议上
市国土资源局局长 何建立
主任、各位副主任、各位委员：
现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告我市节约集约用地情况，请予审议：
一、近三年来节约集约用地工作整体开展情况
慈溪市作为浙江省东部沿海发达区域，近年来，我市紧紧围绕“打造品质之城、建设幸福家园”之一主题，加快市镇基础设施及生态市建设，以资源利用方式转变促进经济转型发展，坚持向节约要空间、向集约要效益，创新管理机制，完善工作制度，逐步探索出一条具有自身鲜明特色的节约集约利用土地资源路子，不断提升我市城乡用地的节约集约利用水平。在2013年5月省国土资源厅公布的2012年度全省区域建设用地集约利用评价“排行榜”上，我市以88.22分居宁波各县（市）区首位，名列全省各县（市）区第4位，节约集约用地水平得到了显著提升。
（一）加强规划引导管控，逐步形成产业集聚，积极保障我市经济转型发展
1.以规划促发展，加快“区块化”进程，引领产业集聚效应。近年来，我市在节约集约用地的思想引领下，以土地利用总体规划确定的慈东、新兴产业集聚区、周巷和观海卫四大重点工业区块为重点，优先安排重要的工业产业项目向四大园区集聚，逐步形成全市以慈东滨海新区发展为重点，中心城区以新兴产业集聚区为主导，中心镇以周巷镇北工业园区、观海卫智能家电园区为核心的产业集聚发展模式。目前，慈东滨海区已成为我市产业发展“四片区”的核心，已累计完成土地开发面积22平方公里，累计落户企业298家，投产180余家，土地利用节约集约效益不断凸显。
2.以试点促跨越，推进荒滩试点，努力保障今后发展空间。2012年以来，以慈东滨海区未利用地为规划试点区域，我市积极向上级国土资源部门申请列入低丘缓坡、荒滩等未利用地开发利用试点，通过规划实施评估、规划调整修改、试点项目实施方案编制等手段，对未利用地进行统一开发建设。2012年我市已将慈东滨海区11865亩滩涂地和633亩坡地纳入了国土资源部低丘缓坡荒滩开发利用规划试点，有效拓展我市建设用地的指标空间。目前，我市低丘缓坡荒滩试点的慈东产业集聚区区块和上林湖青瓷文化园区块，两个地块规划修改已获批，其中慈东产业集聚区区块的建设用地项目已经上报宁波受理，面积1178亩，共涉及5个项目。
（二）加大政策创新力度，充分挖潜存量用地，切实推进我市经济转型发展
1.以政策促转型，健全节约集约政策，提升我市节约集约用地水平。近年来，为强化科学用地观念，我市制订出台了《关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》等一系列政策，对我市的节约集约用地作出了明确、具体的规定，积极从政策措施上要求和支持节约集约用地，特别是对工业用地的存量用地盘活、转型升级进行了规范和政策引导，促进工业用地模式由“外延扩张”向“内涵提升”转变。2011年我市制订了《市人民政府关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见》。文件对城乡规划功能已调整为商业服务业用地鼓励企业自行改造升级、临时改变用途，利用原厂房发展服务业、城乡规划已调整为商住用地或居住用地的，按现行政策收回后重新公开出让的办理程序进行了细化，确定了土地收益金的收取方法。自2011年6月文件出台以来，截至2013年8月底，共办理临时改变用途34宗，面积91861.42平方米，收取收益金443.76万元；企业自行改造升级改变为商业用途2宗。面积7369平方米，补缴出让金1285.003万元。
2.以改造增活力，加大城中村改造力度，提升我市城市发展水平。我市中心城区面积90平方公里，共有城中村（社区）69个，占地面积1539.7公顷，总建筑面积1165.2万平方米，这与我市近年的经济发展不匹配。2007年以来，我市开始实施中心城区改造，覆盖大部分城中村，计划逐步消灭中心城区内的城中村，改造为现代化居住社区。其中，界牌村完成改造后，安置用地不到原先建设用地的1/2，剩余土地用于三产开发，建设学校、道路、绿化等公共设施，不仅集约利用土地资源，还改善居住条件，提升城市品位。今后3至5年，我市将投资600亿元改造更新中心城区，对六大片区、十九大功能板块同步启动综合改造和拓展开发，推动“大区块式”发展。
3.以二次开发添动力，率先推进中心城区二次开发，促进产业结构升级调整。2012年我市还结合工业用地转型升级与“腾笼换鸟”，对中心城区愿意实施“二次开发”的企业进行调查摸底，与企业协商确定土地收储与出让方式，并及时出台《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的补充意见》。根据市土地收购储备管理委员会第九、第十、第十一次会议确定的二次开发工作要求，我们积极部署，狠抓落实，通过召开座谈会、走访企业、权属核查、分析测算、政策对接等一系列具体工作，目前中心城区低效工业建设用地二次开发取得了实质性进展。中心城区“先行先试”的二次开发区块一共有4个，分别是孙塘北路1#区块（外贸园区区块）、东三环路区块（三泰化纤区块）、浒崇公路2#区块（南方伟业区块）、孙塘北路2#区块（机泵厂区块），涉及企业6家，可利用土地面积合计435亩，预计出让金收入17亿元。其中面积最大的孙塘北路1#区块收购方案经市土地收购储备管理委员会第十次会议审议批准，已于7月19日正式签订了土地收购合同，收购土地面积252亩，建筑面积12.16万平方米。目前，该区块已成功出让，出让金收入为11.02亿元。其他三个区块收购出让方案已于8月14日经市土地收购储备管理委员会第十一次会议审议批准，收购土地总面积183亩，总建筑面积7.26万平方米，相关工作正在积极推进中，将在近期签订收购合同、拍卖出让土地。
（三）统筹规划布局，加快低效农村建设用地改造进程，全面推进我市城乡统筹发展
1.农村土地综合整治实施进展情况：2012年我市上报批准长河大牌头、龙山新联、横河上剑山、崇寿傅家路、市农垦场、横河马堰、庵东桥南华兴和周巷三江口8个农村土地综合整治，涉及拆旧复垦85.7698公顷，实现增减挂钩80.2492公顷。目前，横河马堰、庵东桥南华兴两项目已完成拆旧复垦，长河大牌头农户搬迁完成64%，其他实施单位已完成三年计划方案，积极推进项目实施。今年以来，我们在推进已批项目工程建设基础上，抓紧落实新项目，通过前期调查分析，预计可实施横河等6个镇农村土地综合整治，6镇建设总面积约600亩。至目前已编制完成新浦双庆浦村、长河镇高兴村、掌起镇鹤凤村农村土地综合整治三个农村土地综合整治项目规划设计方案，两项目共计拆旧复垦总面积7.2669公顷，通过复垦可获得耕地6.9759公顷，实施建新面积6.9759公顷。
2.农房改造项目实施进展情况：2007年以来，全市共布局农民集中居住区27个，累计开建农民公寓154万平方米、竣工108万平方米；农房改造完成拆迁15136户、安置24736户。围绕中心城区改造更新，重点选择若干区块进行“城中村”综合改造，目前正在改造的五大区块涉及拆迁5900多户、安置8700多户。同时，景观大道改造、城南改造、新潮塘板块改造等综合改造区块，积极招商吸入外来资金，目前，引进恒泰、绿城等品牌企业进行拆迁安置改造建设；另外，围绕扩权强镇建城，重点结合观海卫、周巷、龙山三个中心镇三年行动计划，布局农房改造项目32个，涉及拆迁3500多户、安置8700多户；围绕农村集中、集聚、集约发展，重点对首批和第二批12个中心村培育建设三年计划，排定农房改造项目12个，涉及拆迁1000多户、安置2800多户。
（四）做实专项活动深度，努力消化存量土地，切实提升我市节约集约用地水平
1.以“零土地”为方向，鼓励技术改造，努力带动我市经济内涵提升。近年来，我市积极引导企业大力实施“零土地”技改，促使企业放弃粗放式“外延扩张”模式，转而依靠技术更新带动“内涵提升”。“零土地”技改项目比例逐年提高，2006至2012年，我市“零土地”技改项目占比从27.72%提升至72%，“零土地”技改项目固定资产投资从47.5%提升至60.4%，我市每年拨出一定的专项资金用于奖励企业进行技术型改造，对实施“零土地”技改的企业，在原技改奖励的基础上再提高一个百分点，2012年我市技术改造和新兴产业专项奖励资金共计7000万元，其中65%以上为“零土地”技改。
2.以“批而未供供而未用”为战场，调整工作流程，有效提升供地水平。2012年，我市及早谋划开展批而未供供而未用土地专项清理活动，提出“攻坚八十天，用活一万亩”的工作目标。期间，我市共消化批而未供土地8392亩,完成宁波下达任务数的159%，消化处置供而未用土地4520亩，完成宁波下达任务数的113%，在宁波大市位居第二。同时，我市出台有关政策积极调整工业用地出让流程，缩短供地时间，调整资金缴纳方式，简化土地供应手续，有效提升供地水平。
今年，我市继续深化批而未供、供而未用消化清理专项行动，成立工作督察组，全力推进今年批而未供供而未用消化清理。1-9月份消化批而未供土地96宗1902亩，督促开工并处置供而未用土地10575亩，处置闲置土地627亩。
3.以双金制度为抓手，加强批后监管，努力提升节约集约用地水平。为督促企业按时开竣工，我市积极推行履约保证金制度和违约金制度建设。对慈东工业园区、新兴产业园区的有关项目，率先试点实施履约保证金制度，督促企业在规定的时间内按备案或核准文件的要求开工建设、投产、达产，以牵制企业动工进度，促使企业自我加压，申请进区的项目在通过园区管委会评审后，必须签订《投资协议书》；通过履约保证金制度的监管，慈东工业园区企业现在的投资强度全部达到省级开发区的投资强度，容积率由原来的1.0提升为1.2，亩均产出率由原来的150万提高到现在的300万；新兴产业园区企业的投资强度全部达到省控标准投资强度的1.5倍以上，容积率由原来的1.0提升为1.2，亩均产出率要求达到500万以上；观海卫智能家电园区投资强度达到省控标准的1.5倍，容积率在1.5以上，亩均产出432万以上；周巷北工业区投资强度达到省控标准的1.5倍，容积率在1.4以上，亩均产出达到500万。同时，我市继续严格落实违约金制度，加固土地节约集约监管防线。结合建设用地动态监管系统，对企业开竣工情况进行即时监管，在《国有建设用地使用权出让合同》约定动工日期前1个月及时下发《提醒动工通知书》，督促企业及时动工。并严格按照合同约定，对未按期开竣工企业追究违约责任，对不按约定时间开、竣工，或开工达不到要求的，限期整改；对违反《出让合同》约定开竣工的，按约定收取违约金。
二、存在问题和困难
虽然近年来我市在土地节约集约利用上做了大量工作，取得了一定的成效，也在2012年我省节约集约评价中排第四位，但是我市的土地节约集约利用总体水平仍较低，在宁波节约集约用地评价中排名较为靠后，多项核心指标处于低位。
（一）土地利用方式仍显粗放，土地利用节约集约指标相对落后。从土地开发强度看，全市建设用地已达48.4万亩，建设用地开发强度已处于24.4%的高位，是全省土地开发强度11.5%二倍以上，2012年我市人均城乡建设用地面积为267.19平方米，距离我市土地利用总体规划（2006-2020年）目标年的人均112平方米差距很大；从节约集约指标看，我市单位建设用地GDP为3.30亿元每平方公里，亩均产出263万元，在宁波地区属中等水平，与先进地区相比有较大差距，亩均投资强度为160万元，长三角同类城市差距巨大。
（二）存量建设用地利用低效，批而未供供而未用任务仍然艰巨。从存量建设用地看，我市目前建成区范围内的低效利用土地数量巨大，约为4万亩，包括布局散乱、条件落后，城乡规划确定的旧住宅区，城乡规划确定的“退二进三”产业用地等；从批而未供供而未用的任务看，截至2012年底，我市仍有批而未供土地8000余亩，实际未动工土地5000余亩，按照宁波下达批而未供土地控制指标要求，我市年底批而未供土地必须控制在4800亩以内。
（三）节约集约工作意识薄弱，建设用地全程监管机制仍有欠缺。从节约集约工作看，目前我市部分地区仍习惯于消耗资源外延扩张的经济增长模式，重保障轻节约、重供给轻监管、重增量轻存量等现象仍然存在；从建设用地全程监管看，尽管今年我市下发了《关于印发慈溪市建设用地全程管理操作办法的通知》，对建设用地批前、批中、批后的全程监督管理制度进行了完善，但目前来看，监管执法工作仍需加强，责任仍需进一步落实，对一些违法违规用地现象没有做到及时发现处理，对闲置土地行为以及多占少用浪费土地现象等处置不够及时有力。
三、下步工作打算
（一）以“空间换地”工程为契机，推动零土地技改。一是提高现有土地利用效率。鼓励企业充分利用原有土地，经批准利用原厂房加层、重建、改建的方式扩大生产性用房、用地扩容等，提高容积率或利用地下空间，对新增建筑面积1000平方米以上，容积率达到1.3（含）—1.5、1.5（含）—1.7、1.7（含）以上，分别按新增建筑面积一次性给予每平方20元、30元、40元分档累进奖励，最高奖励额不超过100万元；二是提高“两区”新供土地用地标准。对慈东滨海区、新兴产业集群区新批工业用地项目，原则上容积率须达到1.2及以上；对慈东滨海区、新兴产业集群区新批工业用地项目容积率达到1.3（含）-1.5、1.5（含）-1.7、1.7（含）以上，经验收，超过容积率1.3的建筑面积，分别由慈东滨海区、新兴产业集群区一次性给予每平方20元、30元、40元分档累进奖励（园区对入区项目另有奖励规定的除外）；三是加大对高效使用土地的支持力度。积极鼓励企业利用原土地实施技改项目，对当年零土地设备技改达到3000万元以上的，再提高2个百分点进行奖励（对设备的奖励，累计不超过10个百分点，最高奖励额不超过500万元）。引导企业高效使用土地，提高单位土地贡献度，对中心城区（建成区）内的高效工业企业，当年实缴税费100万元以上，且土地亩均税费贡献额25万元（含）以上，按其实缴城镇土地使用税的50%给予奖励；对中心城区（建成区）以外的高效工业企业，当年实缴税费100万元以上，且土地亩均税费贡献额10万元（含）—15万元、15万元（含）—20万元及20万元（含）以上，分别按其实缴城镇土地使用税的30%、40%、50%给予奖励。
（二）以推动“批而未供，供而未用”为抓手，提高土地利用效率。一是健全源头防范机制，按照疏堵结合的要求，严格遵循农转用和土地征收报批条件审查，重点加强对建设项目计划与资金落实、规划选址、用地规模等内容的审查，对前期工作不到位或征地补偿资金未落实的项目，不予办理农转用和土地征收报批手续。二是健全处置工作机制，建立健全相关工作制度，构建共同责任机制，推进处置工作常态化。进一步细化相关政策，特别是重点做好完善相关征地拆迁政策，强化项目储备等工作，切实处置批而未供供而未用土地，提高土地使用效率。三是进一步完善考核督查机制，把批而未供供而未用土地消化利用任务纳入各镇（街道）考核范围。每年定期联动市级相关部门阶段开展督察，并及时进行通报，考核成绩纳入市政府对镇（街道）涉土项目责任制考核结果，并与下一年度新增建设用地指标分配挂钩。
（三）进一步加快城镇低效用地再开发试点。一是坚持以先行先试为策略，切实加大对中心城区及城市工业园区等低效工业用地的二次开发利用，在现有政策允许范围内，在中心城区先行开展低效土地二次开发工作；二是根据国土资源部指导意见和市政府要求，结合慈溪实际，科学编制完成慈溪市城镇低效用地再开发试点工作方案，已报宁波市国土资源局审定。下步，我们要开展调查摸底工作，组织编制试点专项规划，按照“突出重点、先易后难、分步推进”的原则，详细制定年度实施方案，确定年度改造开发的规模地块、开发强度、利用方向等。同时，合理制订配套政策措施，全面规范试点工作。根据批准的试点工作方案、试点专项规划、年度实施方案，全力推进城镇低效用地再开发试点工作，加快盘活“批而未用”工业建设项目用地。
（四）进一步优化配置有限的新增用地空间。严格执行新兴产业集群区和慈东滨海区项目准入规则（观海卫、龙山、周巷等镇参照执行）科学梳理新上项目，优化配置高新产业项目，继续做好产业项目向四大产业园区的转移工作，切实加强项目管理，对已取得土地的建设项目，强化土地绩效管理和土地出让合同管理，通过实行限条件出让或分阶段做证、建立合同违约金和履约保证金、开展节约集约利用评价等多重制约措施，促使企业提高土地利用效益。进一步加大力度促进土地资源的市场化配置。
