2013年10月22日在慈溪市十六届人大常委会第十五次会议上
市人大农业农村工委主任 袁庆锋
主任、各位副主任、各位委员：
为推进土地资源的节约集约利用，进一步提高土地利用效益，促进全市经济社会可持续发展，根据市人大常委会工作安排，农业农村工委在常委会分管副主任带领下，于9月中下旬就我市节约集约利用土地情况进行了专题调研。调研中，听取了市国土资源局、周巷镇、逍林镇、掌起镇和宗汉街道的工作汇报，还赴慈东滨海区进行了实地察看和了解。现将调查情况报告如下：
一、基本情况
至2012年底，全市共有土地198.21万亩。其利用总体状况为：农用地103.67万亩，占土地总面积的52.3%（其中包含耕地67.66万亩，基本农田60.62万亩，标准农田39.85万亩，农用地整理及开发造地新增耕地1.64万亩）；建设用地48.55万亩，占土地总面积的24.5 %（其中包含城镇建设用地27.41万亩、工业用地10.80万亩、农村居民点用地13.50万亩、基础设施用地4.25万亩和旅游用地0.30万亩）；未利用地45.99万亩，占土地总面积的23.2 %。
二、总体评价及存在的主要问题和困难
近年来，市政府及有关部门科学合理地配置土地资源，保障重点基础设施项目用地和优势产业用地，重视节约集约利用土地工作，不断完善各类政策和措施，进一步优化土地利用结构，提高土地利用效益，积极保障城乡发展建设用地，严格保护农地特别是基本农田，加强生态环境建设与保护，统筹安排各类用地，有效提高了土地资源对社会经济可持续发展的保障能力,节约集约利用土地工作取得了一定成效。但从深度来看，我市的土地利用总体水平仍然较低，土地利用工作仍然存在着一些问题和困难，主要有以下几方面：
（一）节约集约利用土地的思想共识尚未真正形成。一是宣传氛围不够浓厚。相关国土资源法律法规和政策的宣传教育不够深入，部分基层干部运用土地管理相关法律和政策的水平有待提高，对用地企业和管地人员的业务培训有待加强，人人参与节约集约用地的社会氛围尚未完全形成。二是各级干部的责任意识有待增强。部分干部对当前土地要素制约的严峻形势缺乏清醒认识，存在“重占轻补、重指标争取轻节约集约意识、重项目审批轻后续监管”的思想，面对土地开发复垦资源不足、土地专项清理推进难度大的现状，不同程度地存在消极思想和畏难情绪。三是用地企业思想认识有待提高。部分用地企业片面追求经济利益，通过项目包装等途径获得大量土地，导致大量供地被闲置或低效使用。
（二）节约集约利用土地的总体水平仍然偏低。一是多项核心指标处于低位，排名靠后。我市2012年工业用地亩均产出263万元，低于邻市余姚亩均产出273.2万元水平，在宁波大市中仅属中等水平；2012年亩均投资强度仅160万元，与鄞州区亩均投资强度411.38万元相比差距巨大，低于鄞州区2010年亩均投资强度190.8万元水平，发展速度相差好几年。二是存量建设用地利用低效未能改观。截至2012年，我市仍有批而未供土地8000余亩，实际未动工土地5000余亩，建成区内的低效利用土地约4万亩。三是工业园区用地低效现象明显。以慈东滨海区为例，截至目前，慈东滨海区已供建设用地310宗，土地面积14080亩，以2012年慈东滨海区工业生产总值200亿计，亩均产值仅为142万/亩，低于全市平均水平。四是违规违法用地现象仍有存在。调研发现，各镇（街道）或多或少都存在着土地未批先用、少批多用及非法买卖等各类违法用地情况，个别企业出于自身发展进度需要或囤积土地保值增值目的，存在着土地征而不用、批多用少等闲置浪费现象。
（三）农村建房“一刀切”政策不利农地综合利用。近年来，市政府通过农民集中居住区建设和“农房两改”改善农民居住条件，在一定程度上促进了农村建设用地的节约集约利用，但“一刀切”政策也碰到了不少困难和问题。一是项目实施过程中碰到资金、分房、产证等多种困难和问题。如资金问题，项目实施一般以镇村为单位实施，受制于镇村自身财力和集体经济，往往需要负债运作，操作不当存在巨大资金链断裂风险；如分房问题，受资金压力及拆迁改造等多因素影响，部分不符合购房条件的村民也因商业化运作捆绑其中，由此给项目建成后的合理合法的房屋分配工作带来困难；如产证问题，由于项目运作需要大量资金，个别镇村为求资金平衡捆绑了商品房开发，由此导致合法产证无法及时做出。据了解，目前我市“农房两改”项目，尚无一户做出合法产证。二是农民公寓建设迫使农民住高楼与群众要求相矛盾，后遗症较多。我市广大农村农民受传统观念和生活习性影响，绝大多数村民对高层楼房的认可度不高，更愿意接受传统的“有天在地”居住方式，而且农民被迫住高楼也给生产生活带来很多不便，后期水电费和物业费等高额生活成本也给村民今后生活带来很多隐患和担忧；多村联建的农民公寓，更是在管理工作上存在很多弊端，增加了管理难度。三是全市域除27个农民集中居住点外一律冻结农民建房审批的“一刀切”政策，损害了农民切身利益。
（四）闲置、低效土地处置工作存在较多困难。一是闲置、低效认定存在困难。由于目前对动工建设的概念、开发总面积与投资总面积的认定等都缺少相应的规范性规定，导致具体操作认定难度很大，有关部门一般也很少轻易作出闲置、低效结论。二是闲置低效原因复杂责任难定。虽然有些土地闲置、低效表面看是企业自身造成，但追根究底往往因政府规划调整、政府基础设施配套建设跟不上等导致，致使政府处置工作无法做到理直气壮。三是批后监管缺乏有效手段。虽然企业在供地环节要经过投资强度、容积率、建筑密度等多道审批，但获批后即使违约，需要司法介入强制执行时间较长，批后监管缺乏有效制约措施。四是强制处置周期较长效果不佳。违规违法企业受到行政处置，一般都不会自动履行，需要政府动用多部门执法力量强制执行，但受制于法定程序的复杂性，一般都周期较长，导致执行效果不佳。
三、意见和建议
对节约集约利用土地工作总的意见建议是：要牢固树立“保护保障、节约集约和维权维稳”的理念，着力形成规划引导机制、市场调节机制和依法管理机制，将节约集约用地要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，努力走出一条符合我市实际、科学高效的土地利用新路子。针对当前我市节约集约利用土地工作面临的困难和问题，调查组提出如下意见和建议：
（一）加强舆论宣传引导，形成节约集约用地共识。一是加强社会宣传，积极引导全体市民树立节约集约用地理念。要通过各种宣传媒介，向全社会广泛宣传土地资源的不可再生性和开发程度的有限性，加强节约集约利用土地资源先进典型的宣传推广，大力倡导珍惜土地资源的理念和生活生产方式，努力在全社会形成节约集约用地的正确导向和良好氛围。二是注重观念更新，切实增强各级干部的责任感、紧迫感和使命感。要在全市各级干部中树立“只有节约集约用地，才能保障发展用地”的思想，努力营造“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的工作氛围，全面推进资源、资产、资本“三位一体”和数量、质量、生态管控并举的土地资源管理新机制，真正实现土地利用“由增量扩张向存量挖潜转变，由粗放使用向高效利用转变”。三是加强教育培训，不断提高用地企业和群众的思想认识。要通过各类教育和培训载体，努力使用地企业和群众清醒认识我市用地的严峻形势和节约集约用地的重大意义，大力弘扬“亩产论英雄，集约促转型”的发展理念，不断提高节约集约用地的积极性、自觉性和主动性。
（二）突出规划引领管控，统筹土地利用规划布局。一是切实提高规划执行刚性。要以土地利用总体规划为总纲，其他相关规划为配套，充分发挥规划对土地节约集约利用的引导和统筹作用。按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、水利等基础设施和产业发展规划，避免盲目投资、低水平重复建设浪费土地资源。在建设项目规划编制、审批以及项目建议书、可行性研究和前期方案审查阶段，建议将节约集约用地作为重要审查内容，建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。二是切实控制建设用地供应。加强农用地转用的规模、速度、结构的控制和引导，合理安排城乡建设用地的数量、节奏和时序，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。三是切实提升耕地保护能力。要突出占补平衡原则，加快推进永久性基本农田划区定界工作，将《慈溪市土地利用总体规划（2006－2020年）》确定的基本农田全部落实到地块。同时，要加快滩涂围垦造地进度，根据围垦面积45%以上用于补充耕地的原则，落实滩涂围垦造地的项目和面积，并抓紧垦造耕地。四是严控核心区块住房规划，适度放开偏远地区农民建房审批。建议在继续保持中心城区和其他镇、街道核心区块规划控制、建房审批暂停的前提下，适度放开偏远地区的农民建房审批，允许其在有关规划允许的条件下利用宅旁地、废弃地建设自住房屋或进行原拆原建。同时，对规划控制10年以上且近期仍难以实施规划项目的地块和区域，建议在充分调研的基础上研究出台有关政策，以解决该区域内的群众建房问题。
（三）严把项目准入条件，提高新供地块利用效率。一是完善项目准入政策。积极引进高新技术产业，不断调整项目准入政策，明确项目投入产出规模和投资强度标准，根据产业类型设置合理亩均投资和容积率门槛，同时严控高耗水、高耗能、高污染项目进入。二是加强项目联合评审。对新供地项目在产业政策、投资规模、投资强度、建筑密度、容积率等方面，组织有关部门、专家进行联合评审，严把项目入口关，确保供地项目质量。三是实行项目“双金”制度。对新供地项目实行“动工达产履约保证金”和“开工竣工违约金”制度，通过实施“双金”制度加强项目批后监管工作，提高新供地项目的土地节约集约利用水平。四是加强项目（批后）动态监管。建立建设用地供应动态监测系统，推行建设项目合同履约管理，实行项目巡查制度、项目竣工用地复核验收制度和土地开发、利用开发通报制度，对项目用地建设进行全程监督。
（四）注重体制机制创新，积极盘活存量工业用地。一是加大闲置土地处置力度。研究建立行之有效的闲置土地发现、处置和利用的常态化管理机制，严格征收土地闲置费，研究征缴闲置土地增值地价费，力求做到发现一宗、查处一宗、执行一宗、利用一宗。二是加强低效用地“二次开发”。对产出率低下的企业，积极探索协商收回、鼓励流转、协议置换等方式进行盘活，提高土地利用率，实现“腾笼换鸟”。三是研究建立企业评价体系。认真做好低效用地调查摸底工作，建立闲置低效用地项目基础数据库，对能耗大、产能低、贡献小的企业实行“倒逼”退出机制，引导和扶持优质、高效、创新的企业不断发展壮大，从而形成企业“能进能出”的良性循环发展机制。四是建立工业项目用地地价调节机制。将用地地价与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理。五是严厉打击各类违规违法用地行为。按照“预防为主、事前防范和事后查处相结合”的原则，加强国土资源执法监察，严肃查处非法占用、买卖土地和违规开发等各种土地违法行为。
以上报告，供常委会会议审议时参考。
