2014年5月30日在慈溪市十六届人大常委会第二十一次会议上
市人大法工委主任 张建程
主任、各位副主任、各位委员：
为妥善应对人口老龄化趋势，提升我市养老服务工作水平，4月下旬至5月上旬，法工委在常委会分管副主任带领下，就我市养老服务工作情况进行了调研。期间，调研组听取了市民政局、发展改革局等11个市级有关部门和古塘街道办事处、新浦镇政府的情况汇报，以及部分市人大代表和相关人员的意见建议；实地视察了市老人公寓、城区社会福利院、新浦镇社会福利中心、掌起镇中心敬老院以及市阳光老年城亲和苑工程、掌起阳光托养中心工程、匡堰镇老年公寓改造提升工程等机构和项目的建设运行情况。现将有关情况综合如下：
一、基本估价
随着老年人口的不断增加，我市进入了中度老龄化社会。据统计，截至2013年底，我市有60周岁以上老年人口22.45万人，占户籍总人口的21.52%。其中，80周岁以上高龄老人3.46万人，独居空巢老人9.66万人，分别占老年人口的15.54%和43%，近五年来老年人口的年均增幅为0.86%。总体上呈现出老龄化不断加深、高龄化快速发展、空巢化日趋突出等特征。
面对人口老龄化日益加速的发展趋势，市政府及各地各有关部门以加快推进社会养老服务体系建设为抓手，努力构建养老服务运作管理体系、推进养老机构转型提升、深化居家养老服务内涵、加快养老服务产业发展，初步构建起了政府主导、属地管理、村级运作，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务工作格局，为满足日益多样化的养老服务需求作出了积极努力，取得了阶段性成效。对此应予以肯定。
二、存在的主要困难和问题
我市养老服务工作起步较晚，基础较弱，在实际工作中还存在着不少的困难和问题。主要是：
（一）人口老龄化趋势的应对力度不足。一是组织领导有待加强。养老服务工作涉及面广，服务对象种类多，涉老政策缺乏统一有效的整合。再加上近年来分管市长频繁变动，工作连续性相对较弱，不利于养老服务工作的整体持续推进。二是财力保障较为薄弱。除前两年安排镇级敬老院综合改造提升专项资金外，前10年，每年仅投入敬老院硬件设施维修补助85-100万元，对机构床位的建设少有投入。目前，我市每千名老年人机构养老床位仅有12张，与到2020年每千名老年人拥有机构床位数不少于40张的要求相比差距较大。三是工作统筹有所欠缺。2012-2013年，市、镇两级财政投入4200余万元用于镇级敬老院改造提升，改造完毕后实行农村“五保”和城镇“三无”对象定点集中供养，但对镇级敬老院如何运作问题还未加以明确，造成大量床位闲置，个别敬老院甚至处于停业状态。四是政策体系需要完善。养老和养残服务的对象有较大重合，许多硬件设施可统筹使用，但目前缺乏政策支持。如根据关于加强社会养老服务体系建设实施意见，对新增20张以上床位的民办非营利性养老机构，可给予每床30000元的补助，但是民办非营利性养残机构就未能享受这项政策。两者之间的扶持政策有待统筹。
（二）城乡之间的养老服务需求结构差异较大。一是养老资源配置失衡。一方面，中心城区养老机构“一床难求”。如市老人公寓设计床位60张，经过资源的整合和扩容，实有床位110张，入住率长期处于饱和状态。另一方面，镇级养老机构床位空置率较高。目前12个镇级养老机构，总入住率较低。分析原因，主要是农村老人受养儿防老的传统思想和生活习惯影响，一般不愿意选择到机构养老，而且每月1000多元的费用相对于农村家庭来说也相对偏重。二是居家养老服务发展受到制约。受场所限制，目前大多数社区只能提供就餐、娱乐休闲等基本服务，不能提供日托、医疗、康复护理等服务，难以完全满足老年人的多样化需求。有些村、社区推行老年食堂集中就餐或送餐上门，但一些老年人行动不便，不少食堂卫生未能达标，存在意外伤害和食品安全上的隐患。
（三）民办养老机构发展缓慢。近年来，尽管我市出台了鼓励社会力量参与养老服务业的相关政策，但由于养老机构建设存在风险大、回报低、供地难等因素，社会资本参与的积极性不高。如阳光老年城项目在2005年供地后，直至2013年3月才开工建设。2011年，因城市控规调整，该项目西侧新增规划沿山道路，并需占用部分项目建设用地，致使项目规划需作重大调整，一期工程被迫分期进行。而且因所在镇政府边坡治理工程迟迟未能完工，规划沿山道路的红线近日方才确定，影响了项目的总体进度。同时，该项目土地为慈善出让用地和公建划拨用地，项目融资存在困难，投资方资金压力较大。
（四）养老服务能力亟待提升。一是服务人员整体素质不高。由于工资待遇低、社会地位不高，导致养老服务机构招人难、留人难，养老服务从业人员普遍年龄偏大、文化程度偏低、专业化水平不高，影响了养老服务行业的可持续发展。二是养老服务管理制度不够完善。目前，我市还没有形成一套完善的养老服务标准，养老服务的标准化、规范化、信息化建设相对滞后，制约了养老服务事业的有效提升。三是养老产业化程度不高，老年产品匮乏，养老服务的社会化组织较少。四是老年文体设施有待改造升级。城区老年活动中心位于小山墩上，不便老年人出入，且活动场地紧张，老年大学同样存在教室欠多、课程无法增开的问题，两处设施均已不能满足老年人的精神文化需求。
三、意见和建议
老年群体是社会的重要组成部分，发展养老服务业是民生工作的重要内容，加强养老服务工作是全社会的共同责任。为进一步完善社会养老服务体系建设，推进养老服务业发展，调研组提出以下意见和建议：
（一）切实加强人口老龄化应对工作。一要提高思想认识。市政府及各地各有关部门要进一步自觉增强应对人口老龄化趋势的使命感和责任感，明确工作目标，严格落实责任，切实把养老服务工作摆上更加突出的重要位置。二要强化政府责任。突出政府在开展养老服务中的主导作用，确保托底型养老，扩大普惠型养老，支持社会化养老，努力构建覆盖城乡、满足多层次多元化需求的社会养老服务体系。三要完善政策体系。及时召开养老服务工作专题会议，加强省政府关于加快发展养老服务业的实施意见（浙政发〔2014〕13号）、关于发展民办养老产业的若干意见（浙政发〔2014〕16号）这两个文件的宣传和贯彻，及早出台实施办法，切实为下步工作开展夯实基础。注重养老与养残之间的政策衔接，齐头并进深化完善社会化养老养残工作。根据财力增长情况，不断加大社会化养老养残工作的财政保障力度。四要增强工作合力。切实履行市社会养老服务体系建设领导小组职责，加强统筹协调，强化指导管理，形成工作合力。
（二）科学推进养老服务设施建设。坚持统筹规划、因地制宜、分类指导，逐步完善符合我市人口老龄化发展需要的养老机构体系。一要坚持需求导向。民政等部门要进一步健全养老服务需求评估机制，摸清养老服务的实际需求和机构床位的使用情况，根据立足实际、适度超前原则，科学测算机构床位的需求数量，优化机构床位的城乡布局，避免资源浪费。二要加强分类管理。进一步强化政府对农村“五保”、城镇“三无”对象的“托底”功能，突出公办养老机构的指导示范和基础保障作用。加快建设适合广大中低收入阶层的基本福利性养老机构，积极推进市老人公寓改建、迁建和城区社会福利院扩建工程，努力缓解中心城区“一床难求”问题。优先发展医养结合型和护理型养老机构。针对镇级养老机构空置床位较多的现状，市政府要及早明确运作模式，推动其转型升级，发挥其社会效益。三要着力提升日间照料机构。区别不同情况，针对性解决社区服务用房紧张问题。新建居民小区或改造老小区时，可按照规划和就近方便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批日间照料中心、老年食堂和老年活动室等设施，增强社区养老服务功能。四要不断创新居家养老服务方式。积极探索市场化服务机制，鼓励和引导社会力量参与社区养老服务。尝试联合餐饮服务企业成立区域性配餐中心，开展餐饮配送服务，方便老年人就餐，保障饮食安全。
（三）加大对民办养老机构扶持力度。采取公建民营、民办公助等模式和用地优惠、资金补助、税费减免等措施，引导和支持民间资本兴办各类养老服务设施，切实为发展民办养老机构创造良好条件。加大对民办养老服务机构的金融服务力度，允许采用股权质押，有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产抵押等形式作为贷款担保，通过多种方式给予信贷支持，努力解决民办养老机构建设融资难问题。要急业主之所急，想业主之所想，及时解决民办养老机构在建设过程中遇到的实际困难和问题。
（四）努力提高养老服务的能力和水平。一要大力加强养老服务队伍建设。制定与养老服务需求相适应的培训计划，加大对从业人员的培训力度。扶持职业教育机构、成人学校开设老年服务专业，培养老龄工作管理人才和养老服务专业人才，提升服务人员的专业化水平。稳步提高服务人员工资待遇，激发服务人员的工作热情。大力弘扬“慈孝”文化，推行“义工银行”等成功经验，鼓励、支持、组织社区居民和单位提供多种形式的为老志愿服务，努力缓解服务人员短缺问题。二要积极推进养老服务标准化建设，制订养老机构和居家养老服务标准，建立健全养老服务标准化体系，切实提高养老服务管理规范化水平。加快开发投用养老服务信息化管理系统，提高养老服务管理效能。三要重视发展养老产业。着力培育现代老年产业体系，着眼满足社会养老需求，支持企业生产康复辅具、食品药品等老年用具，引导和规范企业开发老年保健康复、生活照料、家政服务等市场。四要加强老年文体设施建设。在充分挖掘现有潜力基础上，统筹规划建设城区老年活动场所，丰富老人晚年生活。
以上报告，供常委会会议审议时参考。
