2015年7月30日在慈溪市十六届人大常委会第32次会议上
市国土资源局局长 何建立
主任、各位副主任、各位委员:
现在,我受市人民政府委托,向市人大常委会报告《慈溪市土地利用总体规划(2006-2020年)》调整完善情况,请予审议:
一、慈溪市土地利用总体规划调整完善进展情况
《慈溪市土地利用总体规划(2006-2020年)》于2010年批准,至今已经执行过半,随着经济形势进入新常态,我市耕地保护、生态保护与建设用地空间之间的矛盾越发突出。根据省国土资源厅《关于加快推进我省市县乡级土地利用总体规划调整完善工作的通知》要求,我市及时组织力量,在中期评估、充分调查的基础上,结合“重大项目三年行动计划”、市域规划、环境功能区划及相关规划,编制完成了《慈溪市土地利用总体规划(2006-2020年)》(2014年修订版)。2015年5月22日我们就规划方案举行了公众听证会,2015年7月2日向市级各部门征求意见,最终形成了比较完善的规划成果,并于7月17日通过了市政府常务会议的审查。
(一)认真评估本轮规划实施情况。
2013年,我市就针对本轮规划开展了中期评估,重点针对规划执行情况以及规划与我市未来发展适应情况进行评估。去年以来,为我市土地利用总体规划调整完善提供依据,我市对我市耕地保护情况、新增空间执行情况、节约集约效益情况、内外条件变化情况以及与未来发展适应情况进行了综合评估,主要评估结论包括:耕地保护任务完成良好,市本级农保率高达92%,基本农田补划空间不足;新增空间执行较快,已提前预支原规划城乡增减挂钩新增空间,中心城区及各大产业平台未来发展受到制约,规划空间亟需优化;节约集约效益不明显,城乡建设用地规模及主要节约集约指标未达规划预期,农村土地综合整治推进慢,仅完成原规划复垦任务的22.88%;内外条件发生变化,杭州湾新区、周巷镇行政区划有所调整,浙江慈溪滨海经济开发区升格为省级产业平台;与未来发展方向较不适应,全市“重大项目三年行动计划”编制完成,我市经济发展、民生保障和生态建设项目有所调整。因此,我市土地利用总体规划执行正常,但是与未来发展不相适应,应当尽快调整完善。
(二)及时完成规划基数转换及专题研究等前期工作。
去年以来,根据省国土资源厅有关文件,我市委托浙江大学万维科技有限公司完善我市规划调整完善的前期工作,主要包括:一是以2013年变更调查成果为底图,根据土地利用与规划管理的实际情况,按照省国土资源厅制定的有关规程,开展规划基数转换工作,今年4月份我市完成规划基数转换成果审定并报宁波备案,今年5月又将宁波审查的有关数据修改后再次上报宁波。二是按照省国土资源厅有关要求,在规划调整完善前,开展土地利用战略专题、耕地和基本农田保护专题、生态保护专题、建设用地节约集约利用专题、建设用地扩展边界划定专题五个专题研究,为规划调整完善工作打下良好基础。
(三)积极转变规划理念调整完善规划控制指标。
根据省国土资源厅有关要求,此次规划调整完善与以往规划修编不同,是在“大稳定小调整”的原则上,重点形成永久基本农田保护、生态保护和城乡建设用地扩展边界“三条红线”。我市综合了原规划执行情况和上级下达给我市的各项控制指标(调整后),结合“重大项目三年行动计划”、城市规划、环境功能区划等,调整了全市永久基本农田保护任务、永久基本农田示范区、生态保护任务、城乡建设用地规模、新增建设用地空间、复垦任务等主要指标,并多次与市级部门及镇(街道)进行了衔接沟通,通过召开座谈会、预布局反馈以及核实举证等形式,广泛征求多方意见,并进行了修改完善,形成了《慈溪市土地利用总体规划(2006-2020年)》(2014年修订版)。
二、慈溪市土地利用总体规划调整完善主要内容
(一)规划调整完善思路。
本次规划调整完善是根据上级规划调整完善精神,结合慈溪实际,按照“1334”的规划调整完善思路进行调整,即“一条主线”——以落实最严格的耕地保护制度和转变土地利用方式为主线,“三个转变”——由“保障型”向“保护型”转变,由“指标分解型”向“空间管控型”转变,由“增量型”向“存量型”转变,“三条红线”——合理确定未来生产、生活、生态空间,划定永久基本农田保护、生态保护和城乡建设用地扩展边界(发展红线)“三条红线”,“四个坚持”——坚持永久基本农田和耕地保护,提高耕地及永久基本农田质量等级;坚持生态保护,提升生态效益;坚持节约集约用地,推动增量撬动存量;坚持建设用地空间管控,形成合理管控规则。以服务我市经济发展、民生需求和生态保护为出发点,以“重大项目三年行动计划”为蓝本,按照“全市统筹、大稳定、小调整”的原则,通过“立足三年,兼顾长远;节约集约,效益优先;优化布局,拓展空间;城市经济,平台先行;线性工程,应保重点;民生事业,宜保尽保;土地整治,加快推进”进行空间优化。
(二)规划调整完善的主要控制指标调整。
此次规划调整完善以2013年为基期,以2014-2020年为规划期限。根据省国土资源厅《关于加快推进我省市县乡级土地利用总体规划调整完善工作的通知》,上级下达给我市的主要控制指标调整如下:约束性指标方面,耕地保有量由64.61万亩调整为64.47万亩,永久基本农田保护任务由60.45万亩调整为59.68万亩,主要核减在杭州湾新区,城乡建设用地规模由32.05万亩调整为43.35万亩,与2013年城乡建设用地规模持平;预期性指标方面,新增建设用地不再作为约束性指标,调整为预期性指标,根据历年农转用平均用地量进行预测,未来7年我市新增建设用地空间预测为5.56万亩,相对于原规划的9.24万亩中的剩余新增2.88万亩有所增加,但绝大多数新增理论上需通过“用多少复垦多少”的方式解决,复垦任务上,全市拟安排复垦任务5.2万亩,与原规划图面复垦面积基本一致,人均城镇工矿、万元二三产业增加值用地量与原规划持平分别为117平方米与23.1平方米;新增加永久基本农田示范区建设任务,按照省政府办公厅《关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的通知》(浙政办发【2015】54号),下称“54号通知”,全市需划定永久基本农田示范区39.68万亩,新增加生态红线任务,参考环境功能区划,全市划定生态红线18.04万亩。
(三)优化调整国土空间格局。
此次规划调整完善是在“1334”规划调整完善思路及“大稳定小调整”的基调下进行空间优化,突出生产、生活、生态空间,形成永久基本农田保护、生态保护红线和城乡建设用地扩展边界三条红线。
1.永久基本农田保护及生态保护红线(保护红线)。
(1)永久基本农田保护红线。
①永久基本农田保护任务。此次规划调整完善在永久基本农田保护任务上分为永久基本农田保护任务和永久基本农田示范区任务。永久基本农田保护任务:上级下达给我市的永久基本农田保护任务为59.68万亩,其中杭州湾新区6.15万亩,市本级53.53万亩。永久基本农田示范区任务:为落实习总书记“像保护大熊猫一样保护耕地”精神,此次规划调整新增永久基本农田示范区建设任务,将粮食生产功能区、高标准基本农田及标准农田纳入示范区,面积为39.68万亩。
②永久基本农田空间管控措施。为突出保护永久基本农田,“54号通知”进一步强调了永久基本农田用途管制措施,对永久基本农田:永久基本农田一经划定,实行最严格保护,不得擅自改变或随意调整,建设项目原则上不得占用。国家批准的能源、交通、水利、军事等基础设施项目和省政府确定的重大建设项目选址,确实无法避让占用永久基本农田的,需宁波市在项目预审环节组织论证,论证未通过的,不得通过建设项目用地预审。对永久基本农田示范区:国家批准的交通、水利以及省政府确定的重大线型工程建设项目选址,确实无法避让占用永久基本农田示范区的,建设项目用地选址方案由省国土资源厅会同省农业厅等部门进行论证,论证未通过的,不得通过建设项目用地预审;其他建设项目一律不得占用永久基本农田示范区。
③永久基本农田布局调整及永久基本农田示范区划定。
永久基本农田布局调整:根据“54号通知”精神,我市永久基本农田布局调整是在基本农田划区定界的基础上,重点将历年已批准的重大基础设施及民生项目,土地例行督察及土地出让收支和耕地保护情况审计提出的有关问题,全市重大产业平台建设及近年即将实施的重大交通水利项目等涉及的永久基本农田进行布局调整。全市基本农田划区定界是基本农田划定面积为60.78万亩,本次调出永久基本农田的数量为1.45万亩,其中重大产业平台1.21万亩,重大基础设施布局调整0.12万亩,其他各镇布局调整0.12万亩。重大产业平台永久基本农田调出面积详见附表2。永久基本农田调入区块主要位于四灶浦水库造地用于水稻种植的近年新垦造水田(永久基本农田调入地块耕地质量能否达到永久基本农田要求,还需获得宁波市国土资源局和省国土资源厅的支持和同意)。
永久基本农田示范区划定:根据“54号通知”精神,需将集中连片、设施完善、质量优良、土壤清洁、适合规模经营和现代化耕种的平原优质耕地纳入永久基本农田示范区,其中已经建成的高标准基本农田、已经建成的粮食生产功能区内的耕地和历年建成的标准农田,未划入永久基本农田示范区的,必须核实举证。我市根据标准农田核查、耕地质量等级评定、高标准基本农田建设、已建成的粮食生产功能区和现代农业园区建设成果,初步划定永久基本农田示范区39.68万亩,其中粮食生产功能区面积为4.91万亩,高标准基本农田面积为15.08万亩,标准农田19.69万亩,平均利用等为8等。
上述永久基本农田保护任务及永久基本农田示范区共同构成永久基本农田保护红线。
(2)生态保护红线
为进一步做好生态保护有关工作,积极打造“美丽慈溪”,本次规划调整完善根据“生态优先,加强保护”的原则,划定生态保护红线。对饮用水源保护地、生态公益林建设、地质灾害区、核心风景名胜旅游区等进行了摸底上图,结合慈溪市环境功能区划,形成了生态保护红线任务。全市生态保护红线任务总计18.04万亩,主要包括饮用水源保护地2.34万亩,杭州湾湿地公园保护区5.84万亩,生态公益林7.54万亩,地质灾害区0.098万亩,其他区域2.22万亩。
2.城乡建设用地扩展边界(发展红线)。
按照“1334”规划调整完善思路,此次规划调整完善将形成城乡建设用地扩展边界,淡化新增建设用地概念,未来城乡发展集中在城乡建设用地扩展边界内,不得突破。同时城乡建设用地规模作为约束性硬指标(289平方公里,与我市2013年城乡建设用地规模持平),不得突破,我市未来城乡建设用地空间需通过“用多少复垦多少”的方式来解决。
(1)新增建设用地
管控措施上:作为原规划重点的新增建设用地,在此次规划调整完善中将予淡化,需根据新增建设用地预测量,形成城乡建设用地扩展边界。对属于扩展边界内的土地,未来将采取“计划与规划”相匹配的方式,在与计划指标匹配的前提下向省国土资源厅追加落实;对于不属于扩展边界内的土地,为规避永久基本农田空间管制,线型工程要尽可能落地,对不能落地的重大基础设施及民生工程项目,使用预留指标进行落实,但涉及到永久基本农田的需通过上级论证。
数量预测上:此次未来新增建设用地预测分为:(1)历年农转用项目的平均用地量,预测至规划期末新增城乡建设用地和新增重点基础设施项目总计5.56万亩,其中杭州湾新区0.95万亩,市本级4.61万亩,其中城乡建设用地扩展边界空间5.01万亩,重大基础设施项目0.55万亩;(2)低丘缓坡荒滩试点需求部分用地需求量为1.12万亩,其中杭州湾新区0.69万亩,市本级0.43万亩,拟形成低丘缓坡荒滩扩展边界1.12万亩;(3)建设用海根据海洋功能区划,形成建设用海扩展边界。
空间优化上:优先保证中心城区、各大平台建设和中心镇新发展建设需求,全市重大产业发展平台拟形成扩展边界1.40万亩,主要保障科教园区3106亩用地需求;新兴产业园区3462亩用地需求,主要集中在三塘横江两侧;中小微企业孵化基地740亩空间;商品市场园区952亩;物流园区662亩;预留高铁站场区块616亩空间(主要位于中横线北侧,商品市场园区东侧);政府储备地块(主要集中在新城大道两侧及中横线北侧)2290亩空间;安排民生工程131亩空间;浙江慈溪滨海经济开发区中的低丘缓坡荒滩试点部分,优先保障1618亩首期用地空间,其余以荒滩扩展边界满足。另专门安排市政府协调有关项目,观海卫镇涉及慈中粮库120亩,长河镇涉及生态农庄300亩,新浦镇涉及熔炼基地平衡区块200亩。
此次土地利用总体规划调整,全市在产业发展方面,农业以打造国家现代农业园区为方向,结合四大农业功能区建设及“一园两区”建设,推进农业现代化发展;工业以省级产业平台浙江慈溪滨海经济开发区为龙头,以新兴产业集聚区为主导,以周巷镇北工业园区、观海卫智能家电园区为重要依托,以中小微企业孵化基地为突破口的工业集聚升级发展框架;第三产业以城市东部发展为核心,以新城河为轴心,科教文卫上以科教园区推动科研创新产业发展,以文化商务区推动城市门厅及文化商务发展,服务商贸上以城东时代广场板块推动城市商贸发展,以商品市场物流园区建设商品市场集群,旅游产业上依托越窑青瓷文化,积极打造鸣鹤风景区及沿山精品线。在重大基础设施及民生工程方面,充分对接三年行动计划,重点安排优化我市城市交通网络、水功能网络、电力等能源网络的重大基础设施项目,重点推进跨杭州湾铁路、宁波至慈溪城际铁路、杭甬高速复线、胜陆公路(横河至余慈段)、杭州湾跨海大桥余慈中心线、西二环路北延、梅林路贯通工程等,大力支持民生工程项目建设,优先安排承载城市养老服务用地需求,尽力满足医卫设施用地需求,积极推进九年义务教育学校落地,要求各镇优先安排村级公益设施用地及农民个人建房用地。
(2)城乡建设用地复垦任务
根据城乡建设用地规模控制及城乡建设用地扩展边界空间管制原则,全市城乡建设用地扩展边界需通过“用多少复垦多少”的方式解决,本着“大稳定小调整”及“谁用谁复垦”的思路,全市重大产业平台及中心城区新增用地空间相对应的建设用地复垦任务,需通过建立补偿机制予以解决,各镇城乡建设用地扩展边界新增空间由各镇自行解决。
本次规划调整城乡建设用地复垦任务以原土地利用总体规划复垦上图面积为底,结合复垦潜力进行调整。此次规划调整后,全市城乡建设用地复垦任务为5.2030万亩,其中杭州湾新区1.1221万亩,市本级4.0809万亩。
上述新增建设用地中的新增城乡建设用地及城乡建设用地复垦任务共同构成城乡建设用地扩展边界(发展红线)。
3.其他市级规划调整完善内容。
此次规划调整完善除形成上述“三条红线”,还强调加强耕地保护,加快存量建设用地挖潜,确保优化国土开发格局。
(1)耕地保有量任务
从任务总量上看,规划调整后我市耕地保有量任务为64.47万亩,2013年实有耕地数量(基数转换后)为67.6977万亩,基本能达到保有任务。但各镇(街道)由于近年复垦完成较少,部分镇耕地保有量完成困难。因此结合各镇(街道)实有耕地数量、未来建设占用耕地情况、未来补充耕地情况、城乡建设用地复垦任务等,对各镇(街道)耕地保有量任务进行调整。
(2)节约集约任务
土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策,是新型城镇化的战略选择。此次规划调整完善按照国土资源部、省国土资源厅加快节约集约用地建设的有关意见,形成以下控制指标:(1)人均建设用地有关的城镇工矿用地和万元二三产业增加值用地量:省国土资源厅下达为117平方米和23.1平方米,与原规划下达指标相同,较原规划方案有所上升,因此结合各镇未来建设挖潜空间进行调整;(2)体现增量撬动存量的近五年批次用地供地率、存量用地供应比等。
4.中心城区规划调整完善。
我市中心城区土地利用总体规划包括中心城区五街道、逍林及横河镇(与原规划一致)。我市中心城区规划定位在长江三角洲南翼工商名城,宁波大都市区北部中心城市,逐步形成“东延、北拓、西连、南调、中提升”的发展格局;在城镇发展方面,以“改造提升、优先发展”为战略,重点加强中心城区改造更新,注重提升城市形象,改善人居环境等;在产业升级方面,形成“1中心+1休闲+1主题+1核心”四大现代服务业集聚区,实现“产业承接向创新服务功能”转变,推动科教园区科研创新产业发展,推动文化商务区城市门厅及文化商务发展,进一步支持城西商贸板块、城东时代广场板块推动商贸发展;在基础设施建设方面,加快优化城市交通环境,积极推动西二环北延、前应路东延、梅林路改造等路网建设;在生态建设方面,抓好“五水共治”机遇,加快推进改善城市水环境的新城河改造工程及集污纳管工程,做好中心城区绿地廊道建设;在民生工程方面,注重养老用地布局及体育文化用地需求。
三、慈溪市土地利用总体规划调整完善实施管控及保障措施
为确保《慈溪市土地利用总体规划(2006-2020年)》(2014年修订版)顺利执行,助力我市“品质之城、幸福家园”建设和全国文明城市、国家环保模范城市创建,国家园林城市“三城联创”工作,今后将实施以下管控及保障措施:
(一)三条红线管控措施。
进一步强化三条红线管控思路,规划理念上由扩张性向限定性转变,集中突出“永久基本农田、生态保护”红线的保护作用,严格执行“54号通知”,对“永久基本农田”保护红线实行严格保护,除“54号通知”规定的情形,其他建设项目一律不得占用永久基本农田,对“生态保护”红线,除风景名胜核心区有关项目,允许符合功能区的特定建设外,其他建设项目一律不得涉及生态保护红线;集中突出“城乡建设用地扩展边界”发展红线的边界作用,城乡发展主要集中在“城乡用地扩展边界”内,不得突破,防止城镇、农村无序发展,从而确保国土空间得到优化,确保保护任务得到强化,确保建设用地得到保障。
(二)节约集约提升措施。
进一步提升用地节约集约水平,加快农村土地综合整治推进速度,通过建立新增城乡建设用地空间与复垦相挂钩的补偿机制、创新工作方式、优先安排计划指标等途径,积极推进农村土地综合整治;加快盘活存量建设用地,继续深化批而未供供而未用土地消化工作,积极落实城镇低效用地再开发专项规划,出台城镇低效用地再开发的激励政策,积极提升存量建设用地利用效率;实施“空间换地”深化节约集约用地,推进产业项目集聚,严格工业用地准入管理,引导工业用地向园区集中,提高项目科技门槛,支持工业企业节地挖潜,有序提升节约集约用地水平。
(三)后备空间拓展措施。
进一步拓展后备空间,加快推进围涂开发造地工程,加快实施水云浦两侧、建塘江两侧等围垦项目;加快提升标准农田质量,对郑家浦-水云浦1.5万亩区域(现代农业开发区)实施标准农田质量提升工程,加快对徐家浦两侧围涂造地2.5万亩及四灶浦水库造地区块开展地力提升工程,增加我市标准农田后备资源;多途径扩大规划空间,重大交通能源水利基础设施项目积极争取省级规划空间及永久基本农田指标,符合建设用海区域的地块,积极争取建设用海空间,积极拓展我市后备资源与发展空间。