2015年9月22日在慈溪市十六届人大常委会第三十三次会议上
市人大城建环保工委副主任 谢小枫
主任、各位副主任、各位委员：
为进一步推进我市“三改一拆”工作，根据市人大常委会工作安排，城建环保工委在常委会分管副主任带领下，于8月下旬至9月上旬赴市级有关部门和部分镇（街道）召开座谈会，听取了市经信局、国土资源局、规划局、住建局、城管局和观海卫镇、附海镇、逍林镇、新浦镇、匡堰镇、长河镇、古塘街道、坎墩街道相关工作情况的汇报以及部分市人大代表、村（社区）负责人的意见和建议，并实地察看了5个镇（街道）“三改一拆”工作。现将调查情况报告如下：
一、基本情况
自2013年全省启动“三改一拆”专项行动以来，市政府把“三改一拆”工作作为打造品质之城、共建幸福家园的重要抓手，坚持突出重点、拆改结合、惠民为民，“三改一拆”工作取得了阶段性成效。健全工作机制。成立“三改一拆”专项行动领导小组及其办公室，强化组织领导、明确工作任务，相继出台了查处违法建筑部门联动工作制度、违法建筑分类处置实施意见等操作细则。强化工作举措。将“三改一拆”与废塑料整治、“四边三化”、“五水共治”、合用场所整治等中心工作紧密结合、借力发力。据统计，废塑料整治累计拆违近10万平方米，完成涉水拆违34万平方米，合用场所整治拆违12万平方米。截至9月10日，全市累计拆除违法建筑581万平方米，完成“三改”总面积445万平方米。推进无违创建。我市于去年提出了“3410”无违建系列创建目标，至今已成功创建58个无违建河段、32个无违建路段、10条无违建街、19个无违建村（社区）。今年我市又全面铺开“无违建”创建工作，计划创建2个无违建镇（街道）。注重拆改结合。把“三改一拆”与区块整体开发、产业转型升级、美丽乡村建设有机结合，注重拆改结合、拆后利用，进一步改善城乡环境，增强区域功能。
从“三改一拆”的进展情况来看，尽管取得了一定成效，但还存在较多困难和问题，主要有以下四个方面：
（一）拆改合力尚未形成，工作不平衡性较为突出。由于上级对“三改一拆”的考核基本是以拆违和改造面积进行量化考核，且存在每年“增量”、完成考核后继续“加量”的情况，导致各地各有关部门疲于应付考核，一定程度影响了“三改一拆”工作的统筹谋划和整体推进。自“三改一拆”行动启动以来，我市构建了两级推进体系，即市“三改一拆”办负责做好全市面上指导、督促、协调、考核等工作，各镇（街道）“三改一拆”办负责具体工作任务的组织实施。但在实际运作时，各地的“三改一拆”工作机构职能交叉、分工有别，且工作机制也没有理顺，导致各地推进方式不同、力度不同，效果也不同，尤其是在各镇（街道）交界区域地块上，推进力度、标准上的不平衡性导致有的群众对拆改政策产生了质疑，进而表现出观望态度，给持续推进“三改一拆”，巩固拆改成效带来困惑。
（二）现有违法建筑情况复杂，处置难度较大。从调研情况来看，目前我市违法建筑主要表现为工业厂房扩建、中心城区擅自翻建改建私人住房、农村“一户多宅”、农村房前屋后搭建以及违规占用河道、道路两侧控制区等多种类型。产生的原因也较为复杂，涉及历史遗留、监管缺失、群众需求、利益驱动等多方面。中心城区范围以及镇建成区长期受规划控制，无法进行住房新建、扩建审批。特别是城区3个街道已经20年左右没有审批宅基地，居民因改善住房条件的刚性需求造成擅自翻建扩建、突破原拆原建“四不变”原则等现象比较普遍。一些区块因规划功能调整，造成部分企业难以在合法土地原厂区内进行厂房新建、扩建、翻建。我市流动人口较多，农村集体及村民一年出租房的租金十分可观，房前屋后、“一户多宅”违法现象也较多。由于建筑拆违工作往往涉及到居民的切身利益，且考虑到社会和谐稳定需求，推进难度较大。
（三）新增违建管控难，工作机制亟待完善。违法建设过程具有分散性、不连续性、违法成本低等特点，再加上执法联动机制、日常巡查机制、违建举报机制等还不是很完善，客观上加大了对新增违建及时发现、及时处置的监管难度。随着新行政诉讼法的实施，对违法建筑认定、处置提出了更为严格的要求，难以按照“三改一拆”简易程序处置，因拆违程序不到位而出现行政诉讼案件败诉的情况也时有发生。据了解，在发现新违建现象后，如违建户不配合执法执意抢建，镇、街道及相关部门缺乏有效制止的法律依据和操作办法，不能及时制止其违法行为，当违法行为既成事实，后续处罚、拆违等工作又将牵制更大的执法精力。自最高法确定“裁执分离”执行方式后，法院裁定强制处置的违章建筑最终仍需镇、街道负责实施，实际处置工作困难重重，效果不明显。另外，调研反映，部分地区拆违不公现象时有发生，一些执法监管人员出于个人意向或者难易程度对某些问题视而不见，仅对部分人群或者部分违建类别甚至选择个案进行处理，出现选择性执法，在一定范围造成了不良影响。
（四）重“拆”轻“改”，拆后利用率不高。在工作中过分强调了拆违数量和面积，导致大部分镇、街道为拆违而拆违，工作停留在交账应付状态。重“拆”轻“改”的现象较为普遍，一些镇、街道在前期拆违阶段投入大量人力物力，忽略了后续跟进行动，对拆后土地利用、建筑垃圾清理、群众生活保障等问题缺乏必要的关注，没有真正做到拆一片、清一片、建一片、管一片。另一方面，由于已拆违建点多面广、受土地指标和规划共同制约，实际拆后土地综合利用率较低，导致部分土地闲置，后续管理压力更大。近年来市、镇两级财政相对“吃紧”，拆改工作又需要大量资金作为支撑，尤其是一些“三改”项目，受资金限制推进力度不大。
二、意见和建议
实施“三改一拆”是改善我市城乡面貌、优化人居环境、推进“品质之城、幸福家园”建设的迫切需要，是加强城乡规划建设、促进节约集约用地、加快转变发展方式的有效途径。针对当前我市“三改一拆”工作中存在的困难和问题，调研组提出以下意见和建议：
（一）统筹谋划，注重资源要素合理调控。市政府及各地各有关部门要充分认识“三改一拆”对于推进我市经济社会发展的积极作用，在认真评估前两年工作的基础上，积极谋划今后“三改一拆”的工作方向和主要任务。要努力盘算好“改善人居环境、提高生活品质、促进经济发展”这三本“民生账”，突出城乡有机更新、资源整合利用和惠民靓市效益，着力解决群众住房问题，改善企业生产条件。一是加强规划引领作用，结合全市“三改一拆”行动，深入研究城中村改造、旧厂房改造等项目的可行方案和空间布局，利用规划指导拆改工作，通过规划空间合理布局推进“三改”取得实效。二是注重发挥土地资源要素的调控作用，一方面积极盘活存量建设用地，稳步推进低效用地开发，加大批而未供、供而未用土地的清理处置力度，为改造建设腾出空间。另一方面切实强化对“三改一拆”的土地资源保障，推动拆后利用项目尽快落地。在继续保障土地指标在重要产业平台、重大项目集中使用的同时，统筹城乡发展，建议每年下达一定数量的土地指标专项用于农村集体公益事业和个人建房用地需求。三是针对“三改一拆”资金需求量大的实际，加大资金保障力度，缓解镇（街道）、村（社区）拆改工作压力。突出惠民为民工作目标，建议每年安排一定资金用于老小区、危旧住宅的改造。
（二）着眼长远，整体推进“三改一拆”工作。要充分发挥市、镇两级“三改一拆”工作机构的作用，因地制宜、统筹谋划拆违工作，科学制定工作目标任务，避免随意性拆违现象，从量的突破转向质的提升。深入开展“无违建”系列创建，以市、镇两级无违建路、街、河的创建为载体，不断延伸创建对象，有步骤、有重点地开展拆违。重点要抓好沿河沿路、城乡结合部、存在房屋安全隐患、影响消防安全、群众反映强烈、有举报信访、影响重点工程建设以及违法面积特别大造成恶劣影响违建的处置，形成整体推进态势。要进一步加强拆后土地统筹管理与科学利用，做到宜耕则耕、宜绿则绿、宜建则建，在拆后综合利用过程尽量体现“三改一拆”惠民利民的社会效益。根据市域总体规划和土地利用总体规划，结合城区、城郊、农村等不同区域特点因地制宜制定开发利用方案，并根据群众意愿和村庄实际明确开发及整治方向、档次和标准，对拆后建筑垃圾，要及时进行整理清运、腾出空间，并根据用途分类管理。对于较大面积的拆后土地空间，要在整个镇域乃至整个市域角度加以通盘谋划，按照土地集约、产业集聚、布局合理的要求，规划建设工业标准厂房、社会养老、农贸市场等，解决小微企业生产出路、拓展村级集体经济来源，缓解违法建筑拆除后部分外来人口居住等压力。对于不宜商业利用的土地及零星地块，根据区域环境建设和公共服务需求，可以考虑建设公共停车场（位）等公共服务设施，房前屋后的宅基地则结合宅院整治以绿化养护为主进行修复美化。同时，在综合开发利用中要积极探索村村合作、村企合作、村民合作等多种模式，引导村民以土地、资金入股等形式，拓宽群众增收来源，提高土地利用效益。
（三）强化监管，健全长效管控机制。对新发现的违法建筑应做到立即停、坚决拆、严格管、联合治，形成“三改一拆”有违即拆、治违控违的常态管控机制。一是明确责任细化分工。进一步理顺各级各部门工作关系，明确市级有关部门业务指导、执法监管等责任和各镇（街道）的属地管理责任，合力推进“三改一拆”工作。针对新行政诉讼法对“三改一拆”工作带来更高要求的实际，规范违法建筑处置办法，细化部门、镇（街道）职责分工和工作流程，切实提高工作效能。二是严格日常监管。要进一步提高市级有关部门的监管意识，切实履行好行政审批、批后监管、依法查处等各项法定职责，强化事中事后监管。建立健全科学化、常态化的基层执法监察机制、工作协调机制和执法联动机制，不断增强市镇两级违建管控能力。加强村级队伍建设，强化责任传导，全面发动村、社区干部积极投身“三改一拆”工作。村级班子成员要坚持守土有责、守土尽责，主动积极有为推进工作。三是强化督查考核。建立领导督查、群众监督、舆论监督和严格考核相结合的监督工作机制，强化联合监管、工作约谈、失职问责等制度，对工作不力、进度缓慢、效果不佳的单位和个人实行倒查倒纠，严格问责。加大“三改一拆”和“无违建”创建工作考核分值比重，调整“三改一拆”考核对象，在考核镇（街道）属地责任的同时，增加对相关市级部门的考核分值，通过考核排名倒逼、促动相关部门主动履职。
（四）疏堵结合，不断完善政策措施。市政府要充分考虑部分企业发展需求和居民住房需求的合理性和紧迫性，对控规区域内工业厂房扩建、居民翻建改建等因与政策冲突而成为违法建筑的，在符合相关条件的前提下探索补办手续、没收租赁、没收回购等违法建筑“合法化”解决途径。要结合土地规划修编工作，积极推进多规融合，消化一批因土地利用规划不符导致的违法建筑。积极研究制定农村“一户多宅”处置、农村房前屋后构筑物处置、城镇低效土地二次开发等违法建筑分类处置办法以及规划控制区内房屋改建政策、缓拆违法建筑处置政策等，在政策保障上寻求合理突破。
以上报告，供常委会会议审议时参考。
