2015年9月22日在慈溪市十六届人大常委会第三十三次会议上
市农办主任 胡惠群
主任、各位副主任、各位委员：
受市人民政府委托，我向市人大常委会报告农村经济合作社股份合作制改革情况，请予审议。
农村经济合作社股份合作制改革，是指以行政村为单位，以土地集体所有为纽带，把行政村的集体资产全部或部分折成股份，量化到每个社员，并参照股份合作制的治理结构进行管理、分配的一种制度，是适应工业化和城市化需要而产生的农村集体经济的一种新的组织形式。
一、主要做法及工作成效
我市于上世纪90年代率先在省内开展农村股份合作制改革试点，1998年周巷镇花墙门社区成立全市第一家股份经济合作社，2000年城西股份经济合作社改革经验得到时任省委书记张德江的批示。之后，市委市政府将农村股份合作制改革作为新农村建设的重要抓手持续加以推进，2008年制订出台了《关于推进农村经济合作社股份合作制改革的实施意见》，将股份合作制改革面向全市各村经济合作社，其中撤村建居村、城中村、近郊村、镇中村和经济强村先行实施改革，目前尚处于资本积累阶段的村，也可进行改革。2008年以来，每年有20个左右的村完成股改，至2013年底，全市完成股份合作制改革村数为138个，占比达45%，其中匡堰镇9个村全部完成股改，浒山、古塘、附海、逍林和长河等镇（街道）股改完成率超过70%。前期改革的稳步推进，为近两年在全市快速全面推进股改奠定了良好的工作基础。2014年5月，省政府召开全省深化农村确权赋权改革现场推进会，要求2015年底前全省全面完成股改工作。我市思想上高度重视，行动上迅速跟进，至2015年8月底，累计已有256个村经济合作社完成了股份合作制改革（附件1），占总数的83.39%，量化资产总额24.82亿元，股东总人数60.59万人；去年底43个村经济合作社实现分红3667万元。
（一）去年以来开展的主要工作
１．强化宣传发动，提高思想认识。去年初，我们对全市已具备改革条件的村（社区）进行广泛动员，当时各地申报改革村总数为40个。5-6月份，省、宁波市相继召开专题会议全面推开改革，布置给我市的改革任务是2014年85个，2015年84个。8月8日，我市召开全市深化农村产权制度改革推进会，认真贯彻落实省、宁波农村产权制度改革会议精神，并自加压力，将2014年改革任务数增加到94个。会后，各镇（街道）及时召开股改动员会，组织股改村“两委”班子成员参加，做到思想再提高，认识再深入。同时充分利用新闻媒体，广泛深入宣传股改工作，为股改营造良好的舆论环境。去年实际完成109个。
２．强化组织保障，明确职责任务。为加强对股份合作制改革的领导，我市成立了农村产权制度改革工作领导小组，由施惠芳市长任组长、孙百南副书记和王娇俐副市长任副组长，市农业局等12家单位负责人为成员；下设办公室，负责日常工作的指导、协调、监督和检查。各镇（街道）成立相应的领导小组，组建工作班子，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，细化目标任务，倒排工作时序，结合联村组联村包干方式，将责任落实到具体人员，确保岗位、人员、责任三到位。村里也专门成立改革工作小组，由党组织书记任组长，科学制定改革方案，严格依法、有序实施。
３.强化业务指导，推动规范实施。为确保股改规范推进，我们分批分类对具体操作人员进行业务培训。6月份对年初申报的40个预期改革村进行业务培训，8月份，又组织新增任务数相对较多的11个镇的农经干部参加宁波市农业局组织的培训。同时，市里成立了两个工作指导小组，由市农办和市农业局分管领导、业务骨干组成，分片到各地开展业务指导，并抓好督促检查工作，对股改中出现的新情况、新问题进行现场指导，提出解决问题的意见和建议。各镇（街道）也结合本地实际，召开多种形式的培训会议，增强工作人员对股改的政策认识和程序意识。
４.强化建章立制，提高工作成效。制定出台《关于加快推进村经济合作社股份合作制改革的意见》，对改革程序、组织保障和运行机制进行明确规定。建立考核激励机制，在以往历年纳入镇（街道）年度目标管理绩效考核范围的基础上，将股份合作制改革从自选考核序列调整到专项考核序列，进一步提高考核分量。建立督查通报制度，市分管领导带队赴改革任务重点镇进行督查指导，每月（周）对农村股份合作制改革进展情况进行统计、通报，加快推进各地改革进度。建立财政扶持制度，市财政补助改革完成村每村2万元，镇（街道）同比例配套补助。各镇（街道）也建立健全工作机制，推动股改有序开展。如周巷镇全面推行股改工作例会制度，并对进度滞后的村党支部书记开展约谈。
５.强化民主公开，维护社会稳定。在推进村经济合作社股份合作制改革中，我们坚持依法依规、归属明确、民主决策、因村制宜等原则，从内容到程序都严格按照有关法律、法规和政策规定操作，切实维护和保障农民的合法权益。充分发挥农民的主体作用，制定改革方案等重大事项实行民主议事、集体决策、社员（代表）会议公开决议。如对股权配置比例、可享受具体对象确认等，必须提交原村经济合作社社员（代表）大会民主讨论，并经2/3以上人数同意方能通过。
（二）主要成效
我市全面推进农村经济合作社股份合作制改革成效初显，主要体现在四个“有力促进”：一是有力地促进了农民财产收入增长。农村股份合作制改革将集体经营性资产量化到人（户），赋予了农民更多的财产权利，有效地盘活了集体资产，提高了农民收入水平。二是有力地促进了村级集体经济发展。农村股份合作制改革将股份合作制引入集体经济组织，通过构建现代集体经济产权制度和运营机制，有效地推动了集体资产的规范管理、公平交易和保值增值，充分激发了集体经济组织的内生动力和创新活力。三是有力地促进了城乡一体化改革发展。农村股份合作制改革将农村集体资产“确权到人（户）、权跟人（户）走”，实现了农民经济身份与社会身份相分离，促进了城乡产业、资本、人员等的深度融合，有效地推动了城乡统筹发展。四是有力地促进了农村社会和谐稳定。农村股份合作制改革通过建立健全严格的集体产权制度，在制度上避免了集体资产被随意平调、侵占、滥用和流失，有效地防范了一些因集体资产管理不善引起的群众上访，维护了农村社会稳定。
二、深化农村股份合作制改革面临的主要问题和原因
虽然我市农村股份合作制改革取得了一定成效，但由于农村集体经济进入缓慢增长期、股份合作制改革本身存在的不完整性等原因，农村股份合作制改革也逐渐出现了一些新情况、新问题。
（一）并村遗留问题阻力较大。我市于2001年前后开展了村级行政区划调整，个别镇、村出现了“并村不并账”现象，小村账目以各种形式存在并延续至今；再加上部分镇村干部和群众对股份合作制改革认识不够全面深刻，股改政策性强，操作程序复杂，涉及利益面广，怕难、怕烦、怕乱的情绪不同程度的存在于镇村干部中，给农村股份合作制改革带来难题。当前虽有个别“并村不并账”村已完成了股改，但无论是按资产比例还是资产削减平衡后实施改革，实际小村账目及资产仍单独存在，运作体制仍有待后续进一步完善。个别“并村不并账”村目前正在实施股改，如观海卫镇，党政主要领导亲自做股改思想工作，虽然所涉4村已动员到位，但牵制消耗了大量的人力、物力，改革难度非常大。
（二）顶层制度设计不够到位。集体经济组织的特殊性质决定了界定社员资格最高决策机构为社员代表大会。当前各村在股东资格界定时，唯一的法定依据只有《浙江省经济合作社组织条例》，从省到宁波市，再无其他规范性文件或意见可参照执行，这与农村社员、村民等构成情况复杂形成矛盾。我市各地在制定实施方案时，对于股东资格认定和酌情照顾对象上的政策把握存在不统一的情况，在一定程度上引发了部分群众的不满。另外，按现有政策规定，社员取得的量化股权主要是收益分配权，所有权仍属村股份经济合作社集体所有，使实行的股份合作制形式意义大于实际意义。
（三）集体经济发展后劲乏力。部分村集体经济收入来源和投资渠道单一，有的村土地几近征完，留用地政策还不能落到实处，建设项目实施难度加大，集体经济发展缺少新的增长点，发展后劲不足。同时，绝大部分股份经济合作社由村经济合作社蜕变而来，带有村级行政管理的烙印，缺乏真正懂经营、善创新的管理人才；经营管理体制创新不足，还没有建立股权流转、收益分配、审核评估等管理制度，激励机制不够健全。据初步统计，目前已改制村中有83%从未进行过分红；在实施分红的村中，集体经济发展瓶颈与股东分红要求不断提高的矛盾也日益突出，43个分红村年均集体经济增长率为5.77%，而分红年均增长为53.8%，这意味着当前股份合作制分红的递增，靠的是给予超额分配，对集体经济发展造成不利影响。
三、下步工作打算
深化农村股份合作制改革对于增加农民财产收入、发展壮大集体经济、推进城乡统筹发展具有重要意义。下步，我们将以此次会议为契机，扎实推进农村经济合作社股份合作制改革。
（一）深化提高思想认识。继续在镇村干部、农民群众中加大舆论宣传，充分阐释农村经济合作社股份合作制改革的必要性和重要性，组织有关人员赴农村股份合作制改革先进地区学习考察，进一步提高思想认识和业务能力，增强改革的主动性和积极性，为股份合作制改革营造良好氛围。
（二）全力完成改革任务。按照省、宁波市年底前全面完成股改任务的要求，今年我市还有14个镇、60个村要实施股份合作制改革，到8月底已有9个村完成改革，还有51个村有待落实。下步我们将继续加强业务指导，加大督促力度，在加快进度的同时确保改革质量，迅速、规范、有效地推进农村股份合作制改革，力争全面完成股改任务。
（三）创新经营管理体制。建立健全以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制。对于具备条件的村（社区）股份经济合作社可探索开展村（社区）管理和股份经济合作社分离试点。在保障农民集体经济组织成员权利的基础上，制定农村股份经济合作社股权交易规则，引导股权规范有序流动。此外，要理顺管理体制，将村股份经济合作社的管理职能重新划归市农业局，由农业局按照农村经济管理要求，加强对股份经济合作社的日常管理和机制创新。
（四）着力增强发展活力。积极发展村级集体经济，进一步提高股份经济合作社分红能力和发展活力。探索组建村经济合作社联合社，通过镇村联合、多村联合，统筹资产资源，实行抱团发展、按股分红经营运作模式。健全完善村级组织四项经费财力保障机制，进一步落实村发展留用地指标和村级公益事业建设“一事一议”财政奖补政策。严格落实村级工作事务准入制度，切实减轻基层负担。加强农村集体“三资”管理，维护农民合法权益。
