2016年9月20日在慈溪市十六届人大常委会第四十二次会议上
市人大常委会副主任 施森章
主任、各位副主任、各位委员：
为了进一步推进我市大气污染防治工作，改善大气环境质量，根据市人大常委会工作部署，5月至9月，市人大常委会执法检查组对我市贯彻实施《中华人民共和国大气污染防治法》、《浙江省大气污染防治条例》、《宁波市大气污染防治条例》等法律法规（以下简称“一法两条例”）情况开展执法检查。期间，检查组听取了市发展改革、经信、公安、国土资源、环保、住建、城管、交通运输、农业等市级有关部门的情况汇报，赴龙山、桥头、胜山、匡堰、崇寿、长河、白沙路、坎墩等镇（街道），召开了由镇（街道）政府（办事处）、人大负责人、部分市人大代表和村负责人参加的座谈会，实地检查了部分工业企业废气收集处理和农业秸秆综合利用情况。在此基础上，市人大常委会听取了市政府专题汇报，组织开展了代表视察。现将执法检查情况报告如下：
一、总体情况
从执法检查情况来看，市政府及其有关部门对大气污染防治工作较为重视，积极贯彻实施“一法两条例”，将大气污染防治工作作为转方式、调结构、惠民生的关键举措和推动生态文明建设的重大任务，加强组织领导，制定实施细则，落实年度计划，明确工作责任，强化重点治理，大气污染防治工作取得较为明显的成效。PM10、PM2.5浓度呈逐年下降趋势，2015年环境空气优良率达到70.3%。具体体现在以下四方面：
一是建章立制，明确职责，建立健全大气污染防治工作机制。市政府成立了大气污染防治工作领导小组，制定出台了《慈溪市大气污染防治实施细则（2014-2017年）》，每年印发年度实施计划，切实做到强化工作职责，明确目标任务，细化整治内容，落实保障措施。建立健全信息报送和目标考核制度，扎实做好信息公开，通过各种渠道向公众通报环境空气质量情况，督促落实大气污染防治相关工作措施。完善预警机制，制定《慈溪市大气重污染应急预案（试行）》，各地各有关部门还制定应急行动方案，实行重污染天气预警会商制度，及时发布大气污染预警信号，努力提升应急能力。
二是严控总量，调整结构，重视新能源推广应用。坚持突出重点，深化源头治理，实施主要污染物总量减排，全市二氧化硫、氮氧化物排放总量逐年下降。严格落实环境准入制度，严控高耗能、重污染项目新增产能项目的审批。积极促进企业“腾笼换鸟”，推进转型升级，发展先进产能。2014年以来累计淘汰落后化纤产能11.5万吨，黑色金属压延2万吨，造纸7万吨，印染2.4万吨，10蒸吨及以下高污染燃料锅炉447台。大力发展光伏、天然气等清洁能源，累计建成光伏发电项目30个；稳步推进天然气基础设施建设，目前年供气量达5820万m3。
三是突出重点，汰劣推新，重点领域污染防治力度不断加大。扎实推进行业污染治理，实施慈溪热电厂燃煤锅炉脱硫脱硝系统改造，水泥行业烟粉尘治理，汽修、涂装、印刷等行业挥发性有机废气治理；加强对废塑料行业的管控，巩固整治成果。强化机动车污染防治，建成机动车排气监测站2家，严格执行机动车环保检测和环保标志管理制度；2014年以来累计淘汰黄标车13995辆；严把新车准入关和外地车准入审核关，对部分车型提前实施了国家第五阶段机动车大气污染物排放标准；加快城区公共交通建设，调整优化公交线路，提升公交服务水平，更新清洁能源公交车辆268辆，CNG双燃料出租车506辆。强化扬尘控制，规范建筑工地、矿山施工作业；加强垃圾、秸秆焚烧管控，完成351个茶水供应点清洁能源替代改造；推进农作物秸秆多元化利用。深化餐饮油烟治理，规范新建餐饮项目审批制度；建立流动摊贩数据库信息化管理平台，加大巡查和执法监管力度。
四是健全网络、分级负责，执法监管工作逐步加强。积极探索网格化精细化环境监管，建立21个镇级网络，推动环境保护工作纵深发展；新增PM2.5自动监测点位1个，扩大监测覆盖面。建立健全公检法环全方位联动制度，创新多部门联合执法机制，2014年以来立案查处涉气企业253家，处罚款1153余万元。实施污染企业分类监管，加强企业排污在线监测和刷卡排污系统建设，实现重点监管企业精细化管理。通过GPS行使轨迹倒查等途径，依法查处垃圾、渣土清运过程中的违法行为。开展空气质量提升试点，在白沙路街道开展以细颗粒物（PM2.5）污染为重点的多种大气污染物协同治理。
从检查情况看，当前我市的大气环境污染防治还存在着不少的困难和问题，需要引起高度重视。
（一）大气污染因子的复杂性不可低估。一是大气环境质量不容乐观。据统计，2013年、2014年、2015年以及今年上半年我市城区空气质量优良率（API）分别为86.8%、73.7%、68.5%和70.3%。2015年空气质量轻度、中度、重度污染各占23.8%、5.8%、1.9%。二是污染物成分和发生途径比较复杂。从大气污染物监测成分看，当前影响我市大气质量的主要污染物是二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）以及臭氧。尤其是臭氧超标呈加重趋势，而臭氧的形成与氮氧化物、挥发性有机物（VOCs）等污染物直接相关，且这些污染物在工业废气、汽车尾气、建筑装潢以及餐饮乃至家庭生活中都会产生。三是环境承载力提升缓慢。绿地面积总体偏少，绿化建设面临瓶颈，侵占绿地、破坏绿化等现象屡禁不止，尤其是在南部山区，经济林过度发展的问题应引起足够重视。市域骨干河道建设进度相对滞后，镇村河道保护乏力，覆盖、填埋河道现象时有发生，一定程度影响了全市的环境容量。
（二）重点领域防治压力较大。能源结构亟待优化。清洁能源使用比重较低，据统计，2015年全市规上企业总用能193.63万吨标准煤，其中，直接用煤量为31.7228万吨标准煤，占19.4%，天然气用量为10.60万吨标准煤，仅占6.4%。工业行业性污染整治需持续深化。全市共有不同类型不同程度污染源的涉气企业 3586家，其中，涂装、塑料、橡胶、化纤、纺织印染、印刷包装等行业产生的挥发性有机物，工业锅炉产生的烟尘、二氧化硫、氮氧化物，以及量大面广的熔炼企业、毛绒企业产生的废气，都对大气环境产生较大的影响。上述部分涉气企业或多或少存在环保设施不完备、管理不到位等问题，需加强整治。特别是一些“低小散”企业和家庭作坊，由于自身财力有限，产业优化升级、环保设备投入改造动力不足，主动性不强。10蒸吨及以下燃煤锅炉淘汰工作不平衡性较为突出，工作力度还需进一步加大。调研反映，由于最近再生塑料价格上涨，违法废塑料行业存在反弹趋势。机动车尾气面广量大。汽车保有量大，且增速较快，截至2015年，我市有各类机动车48.7万辆，其中汽车28.1万辆，在宁波各县（市、区）中保有量最大，且每年以2-3万辆的速度递增。大量外省籍黄标车、超载超限车辆等长期在我市道路上行使，由于此类车辆流动性大、信息不对称等原因，难以摸清底数，执法难度也比较大。农用机械尾气排放监管存在缺失，超标排放问题较为突出。扬尘控制仍需加强。市政道路、公路路面保洁水平有待进一步提高，建筑施工、矿山开发、石料加工作业中的扬尘控制还不是很到位，一些由政府主导的道路改造建设、拆迁等项目以及农村建筑装潢的扬尘控制工作还没有引起足够重视。油烟、烟尘污染城乡共存。小餐饮数量众多，几乎是有街有路就有店，但相关设施不配套、油烟收集处理不到位的情况较为普遍。以流动或越门、占道经营为主的夜间烧烤发展较快，严重影响了周边居民生活和身体健康。加油站、汽修厂的油气回收、喷涂等密闭装置还不够完备。工业垃圾、农业秸秆乱焚烧现象屡禁不止，节庆假日期间燃放烟花爆竹管控难度大，对大气质量也产生了较大影响。
（三）大气污染防治投入仍显不足。清洁能源的推广应用在工作力度、政策保障上还不够有力，特别是天然气应用上，一些企业、营运车辆及居民想接接不了、想加无处加、能接费用大等问题应引起足够重视。天然气管网覆盖率不高，加气站、充电桩等基础设施建设滞后，如目前已经投入使用的加气站（LNG）仅2座，分布在西部和北部，一定程度制约了清洁能源车辆在全市的推广运用。道路交通设施仍需完善，中心城区路网密度以及主干路、次干路、支路比例均未达到规范值要求，“断头路”、“瓶颈路段”依然不少，交通场站（点）、交通标志标线甚至道路路口设计都有待进一步优化，部分道路存在违规停车、占道经营等现象，影响了交通的通畅性，也直接增加了机动车尾气的排放量；公共自车行布点偏少，不能满足群众出行需求。随着近年来全市新建扩建市政道路、公路不断增长，现有的清扫洒水机械设备无法满足日常道路扬尘控制需要。工业和建筑垃圾缺少专门的消纳场所和消纳途径。同时，大气污染防治存在投入总量不足、过度依赖政府财政性投入等问题，各行业乃至社会各界对大气污染防治工作的投入、支持力度有待进一步加大。
（四）执法监管能力有待进一步提升。检查中，基层普遍反映，大气污染执法监管不同于固废、废水污染，由于缺少快速有效的监测手段，调查、取证难度大，很难第一时间确定具体的违法对象。环保执法力量相对较弱，不少违法行为难以及时发现和查处，对企业的环保指导服务工作也有待进一步加强。大气污染防治的协同配合不够到位，日常监管、联合执法工作机制还欠健全，执法管理的工作合力还需加强。另外，由于我市的机动车环保监测和车辆安全技术检验机构属于单独设置，分开管理，无法形成有效的工作衔接和“两位一体”的工作流程，对机动车的监管效果不甚理想。
（五）全社会共同参与大气污染防治的氛围还不够浓厚。从政府层面看，部分镇、街道和市级部门未将大气污染防治放到事关我市经济社会全面协调持续发展和全市人民福祉的突出位置，缺少积极主动抓好大气污染防治工作的责任感和使命感，工作的不平衡性较为突出。从社会层面看，近年来公众对生态建设的要求不断提高，对大气环境质量的关注度也很高，但自身环保意识仍较薄弱，各种生活陋习依然较为常见，积极参与大气污染防治的主动性也有待加强；部分农户受旧习惯影响，对禁止秸秆焚烧等规定不能理解，甚至较为抵触。此外，行之有效的公众参与机制尚未真正建立，社会监督作用未能很好发挥。从企业层面看，“治污成本高、违法成本低”的问题一定程度上存在；部分企业主法律意识淡薄，偷排漏排、焚烧工业垃圾等现象时有发生；一些企业对环保设施的运行维护重视不够，管理人员业务素质不高，导致部分环保设施虽然运转但没有发挥真正的效果。
二、意见和建议
大气污染防治涉及人民群众切身利益，事关经济社会健康发展。我市的大气污染是由多重污染因素叠加复合而成。为切实提高大气污染防治工作成效，必须统筹谋划，综合施策，循序渐进，长抓不懈。
（一）抓源头管控，加快推进产业和能源结构调整。一是不断优化产业结构。市政府及有关部门要科学制定产业项目准入标准，严格控制新上高耗能高污染项目，从源头上把关预防；继续加大落后产能淘汰力度，引导企业转型升级；加快10蒸吨以下燃煤小锅炉淘汰步伐，防止锅炉重新启用；推广节能减排新技术，建立有效的激励约束和倒逼机制。不断壮大绿色环保产业比重，将资金和政策向高新技术产业、文化旅游产业、文化创意产业等低能耗低污染产业倾斜，逐步实现经济增量绿色化。二是调整优化能源结构。坚持“减煤、控油、优电、增气”多管齐下，严控燃煤消费总量，提高清洁能源消费比重，引导控制石油用量，着力优化用电布局。加快推进天然气管网建设，扩大天然气应用范围，尽力做到城区、农村同步抓，企业、居民同等抓，集中、分散同样抓，真正把这项净化空气、惠及民生的工程抓实抓好。大力发展光伏发电、太阳能热利用、生物质能等可再生能源。三是继续深化重污染行业整治。开展以涉气行业为重点的行业整治，坚决取缔无证无照污染企业。切实巩固好废塑料等行业整治成果，加大违法废塑料打击力度；充分发挥再生废塑料基地作用，规范现有再生废塑料企业生产经营行为，改进生产加工工艺，确保废水废气达标排放。同时，要注重对工业企业的指导服务，积极探索第三方专业机构监督、指导、服务企业做好工业“三废”治理工作。
（二）抓绿色交通，加强机动车尾气污染治理。一是强化道路交通建设。要进一步提高城区路网密度，优化路网结构，注重瓶颈路段、拥堵路段（路口）、交通标志标线的改造提升，优化完善道路功能，提高道路通行效率。二是大力发展公共交通。树立公交优先的理念，优化公交运行线路，着力形成城市、城乡、镇村三级互动，内外对接，区域环通的市域公共交通网络，提高公共交通出行的分担率。鼓励有条件的企业（单位、学校）集中接送上下班（学）。继续完善公共自行车系统，扩大租赁服务覆盖范围，提升管理服务水平，为市民绿色出行创造便捷条件。三是加快推广新能源汽车。配套完善新能源汽车推广应用政策体系，进一步提高清洁能源公交车、出租汽车的比重，在环卫、邮政、物流、公务用车领域优先推广新能源汽车，积极鼓励私人使用新能源汽车。统筹规划区域性加气站、充电桩建设以及加油站改造提升为“二合一”或“三合一”。有序推进公共停车场、住宅小区地下车库及机关企事业单位公共部位充电桩布点。四是加强机动车检测和管理。严把新车准入关和外地车转入审核关。进一步完善机动车环保检测与车辆安全技术检验的工作流程，加强工作衔接和信息互通，切实加大对机动车的管控力度。深化黄标车排查，完善登记，扎实做好黄标车淘汰工作。加强路面巡查，重点加大对超载超限车辆、外地黄标车的打击力度。要将分散在农村且具有流动性作业特点的农用机械及其他建筑施工机械的尾气排放纳入监管范围，对使用年限较长的机械设备要按规定及时淘汰。
（三）抓综合防治，着力改善大气环境质量。加强扬尘控制。扎实做好建筑施工装潢、矿山开发、石料加工、混凝土生产等扬尘治理工作，加强监测检查，督促企业按照要求控制扬尘。严格货运机动车装载管理，杜绝沿路“跑冒滴漏撒”。科学布局垃圾中转站等环卫设施，尤其是要完善建筑垃圾、工业垃圾消纳场所配套，切实解决垃圾出路问题。优化道路清扫方式，加大对道路养护设备的投入，提高道路机械化清扫率和洒水频次，切实减少道路扬尘污染。加强油烟控制。规范小餐饮管理，划定营运区域，制定准入标准，简化审批程序，使其真正纳入管理轨道。严管严控烧烤经营行为，坚决取缔流动烧烤等摊贩。加强烟尘控制。对秸秆、工业建筑等废弃物乱焚烧问题，要按照“堵梳结合，变废为宝”的原则，加强监管，做到集中处理、集中消纳、分类处置、综合利用多措并举。逐步扩大烟花爆竹禁燃范围，不断加大禁燃力度，建议在城区范围实施春节期间禁燃烟花爆竹。加强农业污染控制。积极推广测土配方施肥和减量增效技术，鼓励施有机肥和配方肥，控制农业氨污染。
（四）抓生态修复，不断提升环境承载力。我市的自然生态先天不足，土地高强度利用、产业快速发展等因素又对生态系统产生很大的影响。因此，保护、修复我市的自然生态，对于增加大气环境容量，改善我市大气质量至关重要。要通过“护南部山区，优中部平原，增北部林带，扩市域水面”，着力提高环境承载力。进一步强化绿化建设。尽全力保护南部山区既有山体和林木，做实做好封山育林工作，严格控制毁生态林、发展经济林，逐步扩大全市原始生态林面积。优化城区绿化建设布局，加大对园林绿化的投入，高水平规划建设一批城市绿地、城市绿道和城市绿廊，逐步增加城区绿化面积。在调整农业种植结构、推广应用设施农业的同时，优化农业种植和设施布局，尽可能恢复农业自然生态属性。要紧紧抓住北部围垦区域以及最后一条围垦海塘的机会，在一线海塘护塘河南侧建设宽度为200-500米的基干林带，在围垦区内沿河、沿路建设宽度为30-50米的网格式林带，努力在北部形成一道永久的绿色屏障。强化水利建设，加快中部三塘横江、四灶浦南延（新城河），西部建塘江等重点区域骨干河网建设，全面实施河网清淤清障工程，严管村级三类河道等乱占、乱填埋现象，不断增加市域水域面积，提升环境容量。
（五）抓机制建设，强化大气污染治理能力建设。一是完善体制机制。要立足长远，着眼当前，分行业分区域制定明确的大气污染防治工作目标和实施方案，做到既系统谋划，又循序渐进，既突出重点，又兼顾面上，既抓淘汰整治，又抓巩固提高。进一步理顺各级各部门工作关系，尤其要明确职能交叉、边界不清的工作责任，切实做到无缝对接，减少扯皮现象；整合执法力量，强化部门联动，不断提高环境执法管理效果。完善环境保护目标管理考核办法，严格落实环境保护目标责任制和环境污染行政责任追究制度。二是加强环保能力建设。健全环境保护片区式管理模式，配足配强环保执法管理人员，强化执法管理装备保障，重点配好大气采样、监测仪器，切实增强调查、取证能力。三是加大执法监管力度。加强日常监管，做到事前科学论证，事中依法审批（许可）、事后严格监管（包括未经审批的违法行为），对不合规、不到位、不落实的要加强指导服务，及时纠正，对那些污染重，周边环境影响大，群众反响强烈的违法违规案件要严肃查处，必要时应联合执法，以增强威慑力，提高执法效果。四是优化监测预警体系。适当提高环境空气自动监测布点密度，完善监测项目种类，提高监测智能化水平，客观反映大气环境质量。进一步优化重污染天气预警条件、响应机制和应对措施，指导企业完善应急减排操作方案，严格落实大气污染天气应急防范责任。五是加大大气污染防治工作政策激励力度。要总结经验，注重引导，重点对新能源推广应用、涉气企业废气防治设施配置改造、工业集聚区块热电联产或集中供热试点、城乡道路扬尘控制机械装备、农村秸秆综合利用等方面给予政策扶持，不断提高企业、个人参与大气污染防治工作的积极性和主动性。六是建立全民参与防治的社会责任机制。要认真贯彻落实习近平总书记在视察青海时关于“尊重自然，顺应自然，保护自然，坚决筑牢国家生态安全屏障”的讲话精神，加强普法宣传和违法曝光，畅通公众监督渠道，引导企事业单位、组织和个人规范自身行为，不断增强全社会“大气污染防治人人有责，大气污染防治人人可为”的责任感和参与意识，为慈溪大地上空能有更多的“蓝天白云”而共同努力。
以上报告，请予审议。
