2016年9月20日在慈溪市十六届人大常委会第四十二次会议上
市人大法工委主任 陆 漫
主任、各位副主任、各位委员：
为切实保障人民群众的身体健康和生命安全，保持对危害食品药品安全犯罪打击的高压态势，根据市人大常委会2016年监督工作计划，8月以来，法工委在常委会分管副主任带领下，就我市打击危害食品药品安全犯罪工作情况进行了调研。期间，专题听取了市法院、检察院、公安局、市场监管局、农业局等部门的工作情况汇报，先后赴匡堰镇、白沙路街道、坎墩街道和胜山镇召开座谈会，听取镇、街道相关情况汇报以及部分市人大代表的意见建议，并实地视察了部分镇、村农贸市场。现将有关情况综合如下：
一、基本评价
近年来，市政府及相关部门不断完善食品药品安全监管体系，严格依法行政，公检法机关不断加大刑事打击力度，各部门共同推进行政执法与刑事司法衔接（简称“两法衔接”）工作，切实保障人民群众饮食用药安全，积极促进我市食品药品安全形势向好发展。
（一）体制机制不断完善。市政府制定出台《关于加强食品安全体系建设的实施意见》等系列文件，实施“一网五体系”工程，围绕建设全市食品安全网，建立健全食品安全全程治理体系、保障支撑体系、信用监管体系、预警应急体系和社会共治体系，不断完善综合监管机制。市市场监管局机构改革后，食品药品监管工作体制逐步理顺，工作力量相应加强，工作水平不断提升。市公安局实行食品药品犯罪案件与普通治安案件分离侦办，增设环境犯罪侦查大队，专职负责侦办食品药品以及环境犯罪刑事案件，增强人员力量配置和案件办理的针对性。
（二）打击力度不断加强。充分发挥市、镇、村三级联动机制，依靠民警、行政执法人员、特情人员、基层网格员等多种队伍力量，积极收集掌握违法犯罪线索。实施“重点地区重点打、重点领域协同打、重点案件督办打”的打击策略，坚持“打源头、端窝点、摧网络、斩链条”的打击模式。2014年以来，市公安局共破获危害食品药品安全犯罪案件42件，依法打击犯罪团伙7个、处理制售窝点25个，破获公安部、省公安厅督办案件各1件、宁波市公安局督办案件2件。市检察院依法履行刑事检察、法律监督职能，开展立案监督、引导侦查等工作，共提起公诉案件39件71人。市法院积极发挥审判职能，依法惩处犯罪，共审结此类案件38件50人。
（三）“两法衔接”逐步推进。针对食品药品案件专业性强、影响范围广等特点，相关部门共同排摸办案线索、探索联动机制、总结办案经验、形成打击合力。国家《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》出台后，各部门进一步明确职责，逐步开展食品药品行政执法与刑事司法衔接工作。司法机关不断加强与市场监管、农业、卫生等部门沟通联系，依法开展联合执法活动，在案件信息互通、资源共享以及提前介入等方面均有突破，不断提高刑事打击力度和效率。
二、存在的主要困难和问题
我市打击危害食品药品安全犯罪工作总体良好，但通过调研，发现在实际工作中还存在一些困难和问题。主要是：
（一）惩处犯罪的行政监管基础有待加强完善。一是专业人才储备不足。查办食品药品违法犯罪活动专业技能和法律功底要求较高，从我市实际情况看，专业性人才不足、专家型人才欠缺，一定程度上制约了刑事打击工作的深入开展。二是执法力量需进一步融合增强。市场监督局机构改革后，监管食药队伍有所扩充，但专业水平未明显提高，改革效果未完全显现。三是日常监管尚有盲区，有些产品质量标准尚无定论，较难开展执法管理，新修订的食品安全法中行政处罚金额标准设定较高，行政处罚执行工作存在“虚置”现象，凡此种种，不易压缩食品药品犯罪空间。四是网格员作为最基层违法犯罪信息搜集者，搜集获取食品药品违法犯罪信息能力较弱。
（二）取证工作尚存难题、证据标准有待统一。物证提取保存难。食品药品犯罪案件中往往有大量的食品、药品原料、半成品等物证，有的物证体积大、数量多、易腐烂、保存难，难以提取固定，稍有不慎，容易造成证据灭失。销售金额认定难。该类案件一般以当场查获的食品药品来认定行为是否涉嫌犯罪，但对于已经销售的食品药品往往因缺少书证或其他证据印证，无法对销售数额予以准确认定，最终影响刑事审判工作开展、削弱打击力度。主观方面取证难。主观明知是此类犯罪的构成要件，若行为人在供述中否认明知，易致部分案件的主观方面难以认定。如2015年对市农批市场虾潺添加甲醛行为进行查处时，由于无法判定在捕捞、运输或销售的哪个环节添加甲醛，部分行为人又否认实施添加行为并辩解不知情，最终刑事打击难以跟进。证据标准统一难。行政处罚、刑事立案与刑事判决对证据的要求不尽相同，各相关部门对证据的认识也不尽相同，容易造成最初接触案件的行政机关因取证意识、取证标准的欠缺而取证不全。
（三）鉴定机制尚不完善、鉴定效率有待提升。相对于刑事证据标准而言，我市检测机构检测项目覆盖不全，许多项目要外送检测，镇级反映缺乏必要的检验检测设施，无法快速配合公安机关开展刑事案件办理工作。检测报告是作为案件定性的重要依据。调研反映，外送检测的程序较为繁琐，检验鉴定结果出具时间较长，一定程度上影响了刑事诉讼的效率。
（四）衔接工作尚未到位、司法标准有待研究。一是工作机制尚不健全。“两法衔接”工作面广、要求高，需要多个部门相互配合。我市目前尚未完全建立明确的打击食品药品犯罪的“两法衔接”工作机制，从而影响打击工作的开展。二是信息共享平台建设滞后。由于缺乏独立有效的案件信息共享平台，相关办案单位无法及时有效获取危害食品药品安全犯罪案件信息，也不利于检察机关依法开展法律监督工作。三是案件移送机制不够顺畅。刑事案件移送标准要求较高，个别案件因行政执法单位前期工作开展不全面，转送公安机关案件质量存在瑕疵，立案成功率难以保证。四是司法标准尚需进一步统一。法律以及司法解释本身尚有不明确或国家认定标准缺失等情况，例如食品中“有毒、有害”物质认定、药品与保健品、食品与农产品区分以及祖传秘方药是否应当一概定性为假药等方面，实践中均存在一定争议，司法标准有待进一步统一。
三、意见和建议
为进一步推进我市打击危害食品药品安全犯罪工作，保障群众饮食用药安全，调研组提出以下意见建议：
（一）强化监管责任。一要提高思想认识。“一府两院”要自觉增强保障食品药品安全的使命感和责任感，巩固行政监管是打击基础、刑事处罚是震慑手段、保障安全是最终目标的思想认识，切实把打击食品药品犯罪工作摆在更加突出的位置。二要严格落实责任，市政府要进一步推进“一网五体系”建设，不断提高依法监管、科学监管、全程监管的能力，用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”确保食品药品质量安全。公检法机关要继续加大对涉及面广、影响力大的食品药品犯罪案件的办理力度，该严则严、当宽则宽，始终保持打击食品药品犯罪的高压态势。三要坚持标本兼治着力治本，切实发挥政府相关职能部门的监管主导作用，突出和强化生产经营者的主体责任，着力解决存在的执法盲区，扩大执法覆盖面，加强日常监管频度与针对性，完善行政处罚执行机制。四要重视食用农产品安全监管，加强对农业投入品的监控，严厉打击使用禁限用高毒农药、非法添加和违规使用抗生素等违法犯罪行为，推进源头风险防控，完善食品安全从农田到餐桌的全链条治理。
（二）推进“两法衔接”。建议由市检察院牵头建立“两法衔接”联席会议制度，各行政执法部门与公检法机关要建立经常性沟通联系机制，研究工作方向、开展联合行动、研判案件情况。要进一步规范食品药品犯罪案件的移送、受理、退回程序，加强司法机关提前介入工作机制，引导行政执法机关准确调查取证、及时固定和保全证据。检察机关要加强对刑事立案活动的监督工作，避免有案不立、以罚代刑等问题。以建立信息互动平台为抓手，认真梳理食品药品行政处罚案件，排查刑事案件线索。公检法机关要及时对刑法和司法解释进行学习研究，解决司法标准认识不统一等问题。
（三）突出打击实效。要不断加强行政执法人员和刑事侦查人员对证据理论的学习，提高其证据收集意识，准确把握证据收集要求，注重证据收集全面性，做到收集言词证据与实物证据并重，收集有罪证据、罪重证据与无罪证据、罪轻证据并重。加大客观性证据收集力度、科学运用侦查手段，通过提前介入、合理推定等方式破解行为人主观明知不易认定难题。要妥善处理、依法处置涉案物品，做好证据固定、保存、移送、销毁等相关工作，保证相关定案物证得到依法处理。进一步强化鉴定工作，加大对执法一线鉴定设备、技术、人员的投入，提高基层工作能力。完善检验检测方法，探索有毒有害物质的检测方法，提升食品添加剂等专项检测能力。依法规范鉴定行为，维护鉴定结论的权威性。
（四）夯实基层基础。一要加大专业队伍建设力度，丰富专业人才库人才储备，培养一批具有专业知识背景的法律适用人才，妥善应对当前食品药品犯罪多样化、网络化的发展趋势。二要完善网格管理员队伍建设，依托“两网融合”机制，加强网格管理员食品药品管理技能，提高寻找问题、发现问题的能力和水平，为刑事案件办理提供有效线索。三要充分发动人民群众积极提供违法犯罪线索，尝试建立举报奖励机制，切实保障举报人人身安全。要注重合理平衡“职业打假人”行为的法律效果和社会效果，防止其过度“维权”。四要做好宣传教育。各有关部门要善于利用各种媒体，针对性地向公众宣传食品药品安全知识、披露典型案例，使群众了解食品药品安全犯罪的基本手段，提高食品药品安全意识。
以上报告，供常委会会议审议时参考。
