2017年3月27日在慈溪市十七届人大常委会第三次会议上
市人大城建环保工委主任 王耀学
主任、各位副主任、各位委员：
为认真贯彻《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”），根据市人大常委会年度工作安排，城建环保工委在常委会分管副主任的带领下，于2月下旬至3月上旬听取了市规划局、国土资源局、住建局、综合行政执法局、交通运输局的相关情况汇报，并召开了由观海卫镇、周巷镇、古塘街道政府（办事处）、人大负责人和部分市人大代表参加的座谈会。现将有关情况报告如下：
一、 总体情况
2016年全市的城乡规划工作坚持以城乡规划法律法规为依据，深化规划研究，优化规划编制，细化规划实施，强化规划管理，为推进我市新型城镇化建设，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展起到了积极的作用。一是规划研究扎实开展。围绕市“十三五”规划提出的“建设长三角区域性中心城市”要求，就提升城市竞争力等内容开展调研。重点开展新型城镇化、提升城乡发展一体化、中心城区重大功能平台整合、地下综合管廊、海绵城市等课题的研究。二是规划体系逐步完善。系统评估前一轮市域总体规划实施情况，启动新一轮市域总体规划修编，积极推进“多规融合”、观海卫等镇域规划修编、历史文化名村规划编制等工作。三是规划实施依法有序。广泛宣传规划法律和规划工作新成果，深入实施“阳光规划”，加大规划批前公示、批后公告力度。着手拟订规划管理技术规定、城乡规划局部调整操作流程、规划编制项目委托管理办法等制度。推进权力清单制度，梳理规范镇（街道）“延伸机构”和“上级委托事项”的权力事项，优化审批权力事项标准化方案。四是规划管理得到加强。利用规划遥感督查平台，依法查处规划违法行为，深入开展“三改一拆”和“无违建”创建工作。强化规划服务，开展“双联双带”规划服务专项行动和“互联网+”规划服务工作，拟订关于加强规划服务工作推进民间投资实施意见，提升城乡规划服务保障水平。
在调研中发现，我市城乡规划工作仍存在一些困难和问题，主要表现在以下三个方面：
（一）规划意识还需提高。从调研情况来看，全社会的规划意识还较为淡薄。个别领导干部对《城乡规划法》和《宁波市城乡规划条例》学习不够、了解不多，影响了规划的执行。在规划实施过程中，一些单位对规划执行的自觉性、主动性不强，规划的严肃性和权威性还有待加强。城市建设“重地上、轻地下，重主体，轻配套”的现象仍然存在，对城市基础设施的前瞻性、完整性思考尚显不足。部分市民的规划意识较差，擅自改变规划、批少建多、批低建高、私搭乱建、先建后申请等损害群众和公共利益的现象时有发生。
（二）规划体系仍不够完善。一是规划的编制水平尚需进一步提高。从市级层面看，我市的规划起点总体较高，但一些规划在编制过程中，设计、研究单位对规划资料的收集、整理不够深入和全面，调查研究不到位，对我市的社会、经济、人文研究不够透彻，对自然风貌、历史文脉等资源禀赋利用不足，导致编制的规划难以真正的体现地方特色。部分涉及公共基础设施配套的专项规划（如污水管网、公交设施等方面的规划）还未编制到位，建设的随意性较大。一些专项规划在编制时只是考虑了设施的服务半径等相关标准，设施布点缺少对现状的分析，如部分城区规划停车场、环卫设施等受政策处理困难等原因落地困难。从镇级层面看，部分镇对自身发展优势、区域发展大背景下面临的机遇和挑战研究不深不透，对城镇未来的经济社会发展缺少准确定位，导致有的城镇规划目标定位过高，缺少现实可操作性；有的城镇规划只追求城镇建设和人口的集聚，而忽略了对城镇内涵的提升。部分镇规划覆盖率还不高，且科学性不强，规划体系有待进一步完善。二是规划衔接不够紧密。 国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划三规共存，受编制内容、审批、实施和监督等环节方式的影响，经常会出现规划内容交叉、标准不统一甚至矛盾等现象。市域总体规划侧重于整体的统筹布局，而具体的专项规划则更多地考虑实际可行性，两者在相互衔接上还存在一些问题。调研反映，由于市镇两级在规划修编时将部分镇级工业区中的工业用地调整为商住等其他用地，造成部分企业因规划不符合要求，无法在现状为工业用地的厂区中新建扩建厂房，基层反映较为强烈。
（三）规划的实施管理尚需进一步加强。一是规划执行刚性有待强化。从上一轮市域总体规划的实施情况来看，城市建设基本按照规划的总体目标和具体要求进行，也取得了较为明显的成效。但规划落实不到位、执行力不强、建设不按经批准的规划实施等问题仍然存在，如片区融合力度不足、小城镇建设特色不明显、中心城区核心区功能没有凸显等，特别是在招商引资、重大项目建设与现有规划产生矛盾时，规划因“特事特办”被更改或调整的现象仍时有发生。二是规划执法较为薄弱。市域骨干河道两侧、城中村等区域建设开发长期受规划控制，因刚性居住需求，当地居民违法搭建问题较为突出，再加上一些历史遗留问题的不断积累，规划执法难度逐年加大。规划批后管理有所欠缺，部分企业或个人未按要求进行建设，超期使用临时建筑现象仍然存在。群众对规划执法行为缺少理解和支持，对抗情绪严重。违法建筑处置司法程序时间较长，行政处罚存在处罚不到位、力度偏小等问题。三是规划管理机制仍需完善。规划管理是一项系统工程，涉及国土、水利、住建、城管等职能部门，很多部门在规划管理方面具有前置、后置行政许可权力，但部门间缺乏有效沟通和协作，没有形成有效的综合监管合力。虽然市里成立了综合行政执法局，并加强了对基层执法权限的下放延伸，但受执法力量、工作机制等因素影响，规划执法效果还不够理想，综合行政执法体制改革仍需不断深化。同时，调研反映镇（街道）规划机构不健全，管理力量薄弱，专业人员缺乏等问题较为突出，制约了城乡规划管理工作的开展。
二、意见和建议
规划是城乡建设、发展的蓝图和依据，也是政府指导城乡建设和实施宏观管理的重要手段。为进一步促进城乡规划工作，有效发挥规划的引领和调控作用，需要各级政府及相关部门认真学习、宣传、贯彻执行《城乡规划法》，进一步树立规划意识，加强规划工作，提高规划编制、实施、管理水平。为此，提出如下意见和建议：
（一）加强宣传教育，进一步增强全社会的规划意识。要积极组织领导干部和相关职能部门干部开展宣传教育和学习培训活动，深入学习城乡规划相关法律法规，不断增强规划意识。市、镇两级要树立“百年规划”理念，重视城乡规划工作,把规划工作纳入经济社会发展的全局性工作来统筹、谋划和布局。进一步强化市级有关部门的依法管理责任和镇、村属地管理责任，规范规划管理行为，建立健全规划考核评价机制，切实提高城乡规划的执行力和管理水平。要采取有效措施提升公众的规划意识，加大规划管理重要性的宣传力度，广泛宣传规划法律常识，让广大群众更直观地接触规划、认识规划、了解规划，看到城乡建设发展的美好未来，自觉支持规划、遵守规划、监督规划。
（二）深化规划研究，进一步完善规划体系。一是发挥好市域总体规划纲领性作用。系统评估上一轮市域总体规划实施情况，认真分析存在的问题和不足，紧紧抓住《长三角洲城市群发展规划》对慈溪中等城市的定位和《上海总体规划》将慈溪纳入大都市区范围的契机，按照市“十三五”规划提出的“建设长三角区域性中心城市”的总体要求，在新一轮市域总体规划修编中，加强城市核心战略发展研究，突出城市首位度，努力提升中心城市承载能力和区域竞争力。二是注重规划高质量编制。要把实现城乡一体化、促进经济社会协调发展作为规划的立足点，依法科学合理编制城乡规划。加强规划编制时基础资料的收集和研究，强化对规划目标、空间布局、政策措施、投资可行等方面的论证，加大公众参与规划的力度，切实提高规划编制的现实针对性和社会公认度，努力构建科学、合理、严密的城乡规划体系。建立城乡规划动态评估机制，对已编制的规划进行阶段性分析，对于一些与产业发展现状关联度大，且又在较长时间内难以实施的区块性规划功能，要结合实际及时进行调整。扎实推进“多规融合”规划编制，形成中心城区“多规融合”一张图，并加快推进重点乡镇“多规融合”步伐。三是重视城市设计工作。加强对城市空间环境和形象的研究，深入挖掘传承具有慈溪地方特色的建筑风格,实现历史文化与现代文明的交汇融合，提升城市的景观特色和视觉品位。
（三）强化规划实施和管理，进一步提升规划执行效能。要强化规划对重大决策的指导作用，依托产业平台建设、区块开发、重大项目实施等载体，加快规划的实施步伐。精心策划、论证和引进一批新项目、好项目，实现规划意图的真正落地。进一步发挥好专项规划在针对我市发展重点领域、薄弱环节和关系全局重大问题上的研究成果，加大实施力度，提高城市建设管理科学化、系统化水平。坚持依法行政，加强领导和组织协调，探索建立城乡一体化建设协调管理机制，统筹中心城区和镇、村的规划编制、实施和管理，真正实现城乡规划工作一盘棋。严格执行扩建、新建项目审批制度，建立健全批后项目全程监管制度、责任追究制度、巡查和违法违章举报制度，保证规划的权威性，维护规划的严肃性，从源头上杜绝建设项目的随意性。深化综合行政执法体制改革工作，着力构建基层综合行政执法体系，积极探索片区化、网格化管理模式，创新制度，责任到人，扩大监管的覆盖面，提高规划执法效能。健全市级部门配合协同机制，努力促进跨部门合作，规范协调配合行为，强化实时动态监管，结合“三改一拆”和“无违建”创建行动，切实加大对规划违法行为的执法查处力度。
（四）强化要素保障，进一步提升规划服务水平。一是加强机关效能建设。结合省“最多跑一次”改革工作，全面梳理和完善城乡规划行政服务制度，建立健全服务标准体系，规范行政审批服务管理，合理简化前期审批流程，努力提高规划服务效能和质量。深入实施“阳光规划”，强化公众参与，逐步扩大规划编制和行政许可公开范围，拓展公开途径，建立健全公开后意见建议的研究处理和反馈机制，促进城乡规划工作公开、公正、廉洁、高效。二是强化规划指导。进一步加强对镇、村建设和村庄整治的规划指导，督促其真正按照规划原则、发展目标、空间布局等要求实施开发建设，防止规划与建设实际脱节。高度重视并解决部分区域规划控制与居民建房需求、项目落地之间的矛盾问题，化解基层矛盾，维护社会和谐稳定。三是加强队伍建设。针对规划人才缺乏的实际，努力引进高学历规划管理人才和规划实用人才,充实到规划队伍。强化对规划执法人员的培训教育、业务指导，提升执法人员综合素质，进一步增强使命感，规范规划管理行为。重视规划建设领域拒腐防变的制度和机制建设，建立健全规划违法责任追究制度。加强乡镇规划管理和执法人才培养和配备，完善考核激励机制，确保镇、村规划的科学实施和管理。
以上报告，供常委会会议审议时参考。
