2017年5月31日在慈溪市十七届人大常委会第四次会议上
市教育局局长 张志锋
主任、各位副主任、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告我市义务教育优质均衡发展情况，请予审议。
一、我市义务教育优质均衡发展基本情况及主要举措
2015年上半年教育部公布了由国务院教育督导委员会发布的2014年全国义务教育发展基本均衡名单，我市成为全国义务教育发展基本均衡市。2016学年全市共有小学75所，初中（含九年一贯制学校）35所，小学专任教师4497人，初中专任教师2593人，在校小学生72725人，初中学生29727人。义务教育经费近年来均实现“三个增长”。三残儿童少年入学率达100%，初中毕业升学率99.23%（现代化要求98%以上），义务教育阶段外来务工人员子女在公办学校就读比例达到93.44%（现代化要求90%以上）。义务教育段学校标准化率达100%。《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》规定的生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数等八项均衡指标的校际差异系数分别达到小学0.2838（标准≤0.50），初中0.2978(标准≤0.45)。按义务教育优质均衡发展县的资源配置评估指标测算，优质均衡差异系数达到小学0.4104(标准≤0.60)、初中0.4059(标准≤0.50)。全市义务教育均衡发展水平处于全省和全国前列。
（一）抓关键，强化政府管理职责，保障义务教育经费
1．政府管理职责落实到位。市委、市政府始终把义务教育均衡发展作为优先发展教育的重中之重，作为向人民群众提供优质教育资源的基本途径，作为实现教育公平的战略举措。2012年市政府高规格召开创建义务教育均衡发展市动员大会，与各镇（街道）及相关部门签订了创建责任书。对发改、财政、建设、国土、人力社保、公安、教育和镇（街道）等责任单位，先后建立目标责任制，依法履行教育职责，充分调动了镇（街道）及相关部门的办学积极性，为促进全市义务教育事业均衡发展创造了良好环境。
2．教育经费保障到位。为推动义务教育均衡协调发展，全市义务教育全面纳入公共财政保障范围，依法确保教育经费“三个增长”和“两个提高”。全面实施义务段免费教育和教师绩效工资制度。
（二）抓提升，办学条件不断改善，办学内涵不断丰富
1．标准化学校实现满堂红。我市从实施“科教兴市”战略和推进城乡统筹发展的高度，重视义务教育学校标准化建设工作，将其作为促进基础教育均衡发展的重要举措，实现建设标准统一、基本装备配置标准统一。2013年至2016年共投入4.3亿元用于义务教育基建项目，每年教育装备投入超过2000万元，义务段学校整体办学条件明显提升。对基础薄弱的学校，多次深入学校进行实地考察和调研，指导和督促学校通过改造、兼并、撤销等途径，实现整体提升。到2016年底，全市110所义务段学校全部创建成为省标准化学校，基本实现了中小学办学规模化、校舍标准化，逐步缩小区域和校际差距，促进了城乡教育均衡发展。
2．深入开展素质教育。2013年，市政府名义出台《关于全面推进素质教育全面提高育人质量的实施意见》，积极探索“轻负高质”模式，为近期全省首创促进了以学生、教师、校长、课程、管理、文化为重点的学校内涵发展，完善育人机制，优化育人环境，推进课程改革。创新德育模式，丰富德育内容，打造了“德育生活化”、“孝德教育”等慈溪德育品牌；实施“文化立校”战略，依托特色项目发展校园文化，形成了“制度规范化、主题特色化、活动常态化、课程精品化”的校园文化发展格局。浙江省学校文化内涵建设汇报会和浙江省学校德育教育现场会先后在慈溪召开。
（三）抓管理，坚持阳光招生政策，力促公办民办良性发展
1．实施公办学校阳光招生。从2012开始，公办义务段学校全面实行“零择校”，严格实行按学区就近入学制度，全面禁止公办学校招收择校生、收取赞助费。历年来阳光招生政策已经形成惯例，得到了社会的高度认可。
2．规范扶持民办学校发展。我市积极鼓励和支持社会力量参与办学，出台《关于进一步促进我市民办教育改革与发展的若干意见》，设立财政专项补助资金，明确民办学校收费标准，将民办中小学教师纳入与公办学校教师“同系列、同要求、同待遇”的教师培训计划中。
着力规范民办学校自主招生收费秩序。从2014年开始，义务段民办学校招生由教育局统一在《慈溪日报》等媒体公布招生计划和收费上限标准，统一报名和面谈时间，建立统一的电脑录取平台，加强过程监管和现场巡视；高中段民办学校招生纳入统一招生录取平台，50%由学校根据学生填报志愿自主招录，50%与公办普高同时实行平行志愿招录。招生机制的不断完善，有效遏制了擅自突破招生计划、公开进行书面测试、违规收取赞助费、跨校安插借读生等乱象，实现了有效投诉的大幅下降，促进了民办教育的科学、健康发展。
（四）抓创新，力推联合办学机制，创新管办评分离模式
1．推进教育集团化、共同体的扩面提质量。以“办好每一所学校”为目标，着力突破农村义务教育的发展瓶颈，我市积极推进“名校集团化”、“城乡学校共同体”等办学模式，打通共享渠道，搭建合作平台，实现强强互促、以强扶弱、共同发展，城乡、校际办学质量和区域均衡度明显提升，已形成“紧密型”、“松散型”、“联盟型”三种集团化办学模式、7个义务段教育集团、8个城乡学校（幼儿园）教育共同体。
2．有效开展第三方评估。2013年开始，在全省率先引入省教育评估院作为第三方机构，每年对全市义务段学校开展“素质教育星级学校”评估工作。制定了由规范性指标、基础性指标、发展性指标三大指标体系构成的评估标准，对学校进行全面评估。评估结果通过《慈溪日报》向社会公示，接受社会监督。暑假校长读书会进行全面分析考评，扬长补短、整改提高。连续几轮的星级学校评估在规范办学行为、打造文化品牌、促进内涵发展、提高教育质量等方面产生了很大的“倒逼”效应，整体提升了全市的办学水平，获得了参评专家的一致好评。此项创新举措获得了省教育厅领导的高度肯定，现在全省各地已基本铺开。
（五）抓公平，关注帮扶弱势群体，实现助学体系全覆盖
1．解决好外来务工人员子女就学问题。每年出台《市政府办公室关于做好暂住人口子女接受义务教育工作的通知》等文件，充分保障外来务工人员子女同享优质教育的权利。按照“以流入地政府管理为主，以公办中小学接纳为主的原则”，落实教育公平，实施符合条件的外来务工人员子女“全纳入”。通过政府无偿提供闲置公办学校校舍、派遣公办师资、补助设施设备等多种措施，不断改善民办流动人口子女学校办学条件。2016年，根据教育资源的承载能力，结合前两年流动人口子女义务教育段联合审定情况以及当前流动人口总量减少、即将实施新型居住证制度这一实际，适当调整了流动人口子女义务教育段入学政策，2016年比2015年多接纳流动人口子女2504人，其中符合条件的外来务工人员子女在公办学校就读比例达到93.44%。
2．大力发展特殊教育。把适龄三残儿童少年纳入义务教育的总体框架，建立以特殊教育学校为龙头骨干、特教班和随班就读为主体、送教上门为补充的区域特殊教育体系。确保残障儿童少年不掉队，适龄残障儿童少年义务教育入学率达到100%。市财政每年保障特殊教育经费，对在本市就读的残障儿童少年进行全免费义务教育。大力推进支持性教教室建设，到2017年底，各镇（街道）中心小学和初中均可各建成一个标准资源教室。
3. 健全教育资助体系。不断完善教育资助体系，加大奖学助学力度，积极推进家庭经济困难学生帮困助学工作，实现了从学前教育到高等教育的全覆盖，资助比例达100%。根据我市经济发展水平和学生资助工作的实际，市教育局和市财政局于2012年按照“整合、扩面、提标”的原则，制定出台了《关于进一步完善我市帮困助学政策的通知》，对我市现有的学生资助政策作了进一步整合、完善与优化，全面构建了慈溪市“525”学生资助体系。近年来，每年教育帮困助学资金均超亿元。
（六）抓师资，轮岗交流促平衡，政策倾斜稳队伍
1．稳步推进城乡教师交流。我市以促均衡、增活力为指向，在宁波大市内率先实施“教师轮岗”制度。2014年，市教育局、市编办、市财政局、市人社局等多部门联合出台了《关于逐步推进义务教育学校教师校长交流促进义务教育均衡优质发展的实施意见》，基本实现了城乡教师资源的均衡配置。五年来教师轮岗共计1234名。
2．强化农村教师队伍建设。近年来，为解决龙山、掌起、新浦等偏远乡镇学校教师学科分布不均衡、部分学科教师紧缺的困难，我市在教师招聘时始终坚持面向农村偏远学校实行单独招考，定向分配。2013学年开始我市实施义务段学校城乡教师编制同一标准。各类评模选优活动向农村任教的教师倾斜，落实农村教师任教津贴。通过一系列倾斜政策，努力保障农村偏远学校师资队伍数量充足、稳定高质。
二、义务教育优质均衡发展目前存在的问题
我市经过多年不懈努力，基本实现了城乡义务教育的公平均衡发展。但对照国务院教育督导委员会的要求，对照经济社会转型发展的需要，对照人民群众对优质教育的期盼,我市义务教育事业距离优质均衡发展的目标还有不少差距，集中体现在教育经费投入和师资配置方面的不均衡。
（一）教育经费投入不均衡问题
1．镇（街道）际教育资金保障不均衡。据统计，2016年我市生均教育设施设备投入最高的镇（街道）达到5154元，最低的仅为2636元（全市平均为3933.09元），仍有两个镇（街道）每百生计算机台数不足20台。由于我市采用市、镇（街道）二级财政体制，镇（街道）范围内义务段学校设施设备建设由镇（街道）财政负责，各镇（街道）财力差异较大，对教育设施设备投入重视程度不一，部分财政较困难的镇（街道）客观上无法赶上全市平均水平。而由于财政体制的原因，市级干预能力较为有限。
2．校际教育经费投入不均衡
（1）市属学校与乡镇学校之间不均衡。参照优质均衡发展评估方案，目前我市“生均教学及辅助用房面积”不达标学校达到38所，“生均运动场地面积”不达标学校达到22所，且主要集中在镇（街道）所属的农村学校。由于校舍建成时间较早，“人多校小”现象较为普遍。
（2）公办学校与民办民工子弟学校之间不均衡。近年来，我市通过“慈溪市教育信息化达标、示范镇（街道）”等一系列创建活动，公办学校教育设施设备已有大幅提升，但民办民工子弟学校由于种种原因无法跟上公办学校的建设步伐，造成差距逐渐扩大。以小学为例，我市公办小学生均教育设施设备金额已达到3229元，民办民工子弟小学只有1488元。
（3）民办学校和民办学校之间不均衡。高门槛、高收费的高端民办学校与民办民工子弟学校形成鲜明对比，前者“定位”更高，有更多的教育资源投入，办学条件更为优越；而后者“定位”较低，总是给人以“偏陋差”的印象。高端民办学校之间也存在较大差异，个别学校自学校开办以来，很少添置、更新教育设备，已无法满足现代教育的要求。
（4）中心校与片校之间不均衡。同一镇（街道）公办学校中亦有“中心校”与“片校”之别，教育资源会更多的投向受关注度较高的学校，例如崇寿镇中心小学生均教育设施设备金额是相公殿小学的两倍以上。
（二）师资配置不均衡问题
教师队伍建设是教育事业发展中极为重要的一环。我市教师队伍总体处于超编状态，然而从实际教学需求来看，多数学校教师却呈现紧缺状态。而现行的按师生比编制核定到校的编制体制，以及市、镇两级办学体制，也造成了教师流动特别是跨区域流动的困难，难以真正实现师资的统筹配置。既“超编”又“缺人”已成为近年来师资队伍建设中面临的最大难题，不破解这一难题便无法真正实现义务教育优质均衡发展。
1．教师年龄结构不合理引起的“缺人”。我市“新校新师，老校老师”情况明显，以金山中学为例，该校30周岁以下的教师只占4.8%，35周岁以上教师已高达85.7%，40周岁以上教师占72%，45周岁以上教师占58.8%，50周岁以上教师占36.5%，教师平均年龄超过47周岁，且该校目前为超编学校，无法分配新教师。与金山中学类似，在近五年甚至近十年未分配新教师的学校已不在少数。目前，全市义务段学校30周岁以下教师只占13.9%，40周岁以上教师已占54.2%，教师年龄断层现象已非常突出。一部分年老体弱的教师已无法胜任一线教学工作及班主任工作，而受编制限制，近几年新教师的招录数量却相对较少。
2．教师学科结构不均衡引起的“缺人”。传统的“重主科、轻副科”教师配置模式已无法满足素质教育和教育均衡化发展的要求。我市音体美教师数占教师总数不足10%，其中专任教师少于兼课教师。优质均衡创建指标中的“每百名学生体音美专任教师数”一项，达标学校不足半数。
3．性别结构不均衡引起的“缺人”。目前全市义务段教师中女性占66.9%，其中小学段女性占72.7%。随着二孩政策的放开，“产假式”短期缺人现象将进一步凸现。
4．教师素质差异引起的“缺人”。目前全市义务教育段县级以上骨干教师人数不到300人，占教师总数比例不足5%，优质师资总量不足。优质均衡创建指标中的“每百名学生县级及以上骨干教师数”一项，镇（街道）学校中目前能够达标的学校屈指可数，校际差异系数高达小学0.98、初中0.93。全市骨干教师数为零的学校有30余所之多，优质师资大部分集中在城区学校之中。此外教师队伍中，也有不少非师范类专业毕业的教师，教学能力参差不齐。而近几年招聘的新教师中，高层次人才占比不高，同时也有不少慈溪生源的重点师范院校毕业生流失到兄弟县（市、区）。随着义务教育课程改革的深化，大量拓展性课程的开发、开设也势必加大了对“一专多能”型教师的需求。
三、下阶段推进义务教育优质均衡发展的主要任务
义务教育是整个教育事业的基础性工程，是必须全力保障、优先发展的基本公共事业。当前，我市已进入高水平全面建成小康社会的决胜阶段，也是新型城镇化深入发展的关键时期。同时，户籍制度改革、二孩政策放开和新型居住证实施人口给我市城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给带来了巨大挑战。必须把义务教育摆在优先发展的突出位置，纳入经济社会发展纲要和城镇建设规划。进一步完善相关政策措施，通过政府购买服务、税收激励等措施引导和鼓励社会力量支持义务教育发展。
（一）加强学校统筹管理，固教育均衡发展之“本”。
1．适时推动市人民政府对义务段学校统一直接管理。《中华人民共和国义务教育法》第七条规定，义务教育实施工作应由县级以上人民政府为主管理，县级以上人民政府教育行政部门具体负责。《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》中也指出，应统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展,实现城乡一体化均衡发展。
2．继续创新办学体制。出台相关扶持政策，进一步实施教育共同体、名校集团化办学模式，推动名校输出优质教育资源和先进办学理念，带动其他相对薄弱学校共同发展。建立完善“共同体”和“集团化”的具体评价办法，确保此项工作落到实处，取得实效。同时要积极学习借鉴兄弟县市的成功经验，例如“一个法人代表，多个办学实体，教师交流、校长互换、资源共享” 的“一校多区” 一体化办学管理模式，“弱校、新建校交由强校托管，校长教师统一使用、教学质量统一评价”的托管办学模式等，进一步实现优质资源整体共享，进一步缩小校际办学差距。
（二）加大教育经费投入，培教育均衡发展之“源”。
进一步健全城乡一体化的义务教育发展机制，深化保障机制改革，切实履行对义务教育财政经费投入的法定责任，依法确保义务教育经费“三增长”。落实“政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育经费保障机制，调动镇（街道）参办义务教育的积极性。坚持在财政拨款、教师配置、学校建设等方面向农村地区、边缘地区和薄弱学校倾斜，持续提升义务段标准化学校创建水准。近期重点解决因生源减少而生均公用经费紧张、校舍维修专项资金及智慧教育建设投入不足等问题。进一步明确生均公用经费标准和年度增长机制，保障学校正常运转。完善校舍长效维修机制，维修经费标准达到省要求。设立持续有保障的教育设施设备专项资金，进一步改善学校基本设施和教学仪器装备。在更高水平上实现经费投入标准化、办学条件标准化、师资配置标准化和教育信息标准化。积极引导和扩大社会力量投资教育，逐步改变民工子女学校办学条件落后状况，市级财政也应对民办民工子女学校予以适当补助。
（三）强化教师队伍建设，育教育均衡发展之“师”
1．健全教职工编制管理机制。进一步合理定义义务教育学校教职工编制，做好义务教育学校教师编制的动态调整。制定生师比与班师比相结合的标准，按区域整体合理核编，增加区域内师资的调配能力。将编制适当向农村学校和紧缺学科倾斜。
2．建立常态化的教师补充机制和转岗、退出机制。全面推进教师“县管校聘”，促进教师在镇（街道）际、校际、公办民办学校之间的合理流动。要制定中长期的教师补充规划，重视研究并切实解决区域性教师队伍结构性短缺的问题，加大音体美等学科教师的培养和补充力度，优化教师队伍整体结构。对于因女教师生育等因素造成的教师临时性短缺，按照“一事一报”的办法，向人社和财政等部门申报追加绩效工资总量，专门用于临时性教师短缺时其他多承担工作量教师的超工作量补贴发放。对无法胜任教育工作的教师，合理通过培训进行转岗或离职，从而提高教师队伍的整体效能。
3．加大对教师的培训力度。在全员参与的基础性培训上强化分层分类的个性化培训，增强针对性和实效性，更好地满足不同教师群体各自的专业成长需求，构建合理优质的教师梯队。以素质教育为理念，以课程改革为平台，加强校长和教师专业化能力建设。加大名优校长和骨干教师的培养力度，发挥名校长名师的示范、引领和辐射作用，建立名师导师负责制的培训模式。
4．完善激励机制，推进教师校长交流，吸引优秀教师和骨干教师向农村学校和薄弱学校流动。确保城镇学校和优质学校教师每学年到农村学校交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师不低于20%，义务教育学校应预留一定数量的中高级岗位用于评聘交流教师。进一步推动带编轮岗交流，增加交流人次，扩大覆盖范围。
5．加大优秀教师引进力度。进一步解放思想，采取多种人才引进形式，通过多种优惠政策，鼓励和引导高素质教师到本市工作。与北师大、华师大等重点师范大学的优秀学生建立定向培养协议，大学期间给予补助，毕业后直接到本市从教。签约“211”、“985”重点大学优秀硕士研究生，发放高层次人才津贴。
（四）优化教育资源配置，享教育均衡发展之“实”。
1．优化区域义务教育资源布局。随着城市化加快推进和人口生育政策的调整，人民群众对“就近进入优质学校”的需求越来越强烈，现有的学校布局面临巨大压力，特别是近年来大量生源集聚城区学校，城区三所实验小学招生均已超接纳能力，必须及早启动城区学校资源布局调整方案。要充分挖掘现有资源，力求最快速度扩容。实验小学教育集团北校区综合楼已经启动，预计投资1100万元，建成投用后可在近期适度缓解该校招生压力。第三实验小学和第四实验小学扩容方案正在调研论证中。同时要抓紧推进城南板块、明月湖板块和新潮塘板块的学校新建项目，扩大优质教育资源的供给。各镇（街道）也要加快制订区域教育资源调整方案。
2. 加快智慧教育建设步伐。借助信息技术，充分发挥优质教育资源最大的社会效益，为实现镇（街道）内、镇（街道）间义务教育的均衡发展提供广阔平台。100%的中小学校实现高速宽带到校到教室，无线宽带覆盖校园教学、办公及主要公共活动场所，人人拥有便捷可用的移动终端。加快 “智慧教育云平台”、“空中课堂”、“在线课堂”等智慧平台建设，加快学校信息化建设，特别是提升乡村学校信息化硬件水平，保证学校优质教育资源顺畅流通；不断加强中小学信息技术教师队伍建设。
3. 建立健全教育设施设备平衡机制。应建立灵活的教育设施设备平衡机制，实现镇（街道）内教育设施设备特别是教育信息化设施设备的平衡流通，避免出现一边“闲置”，一边“紧缺”的尴尬局面，实现教育设施设备使用效益最大化。
（五）深化督导考核制度，利教育均衡发展之“器”。
1．加强均衡发展督导与监测。建立教育均衡发展动态监测与复查机制,健全过程督导、跟踪监测、整改复查等制度，完善均衡督导规程，实施事前、事中、事后全程督导，强化动态监控，持续推进义务教育均衡发展。市政府加强对义务教育工作情况的专项检查，定期向人民代表大会或常务委员会报告义务教育工作情况。人民政府教育督导室每年要开展城乡义务教育一体化改革发展主要措施落实和工作目标完成情况的专项督导检查。进一步加强责任区督学督导工作，完善督导检查结果公告制度和限期整改制度，强化督导结果运用。对因工作落实不到位，造成不良社会影响的部门和有关责任人，要严肃问责。
2．要进一步加强考核导向。制定符合我市实际的教育均衡化指标，将教育均衡发展长期纳入市对镇（街道）目标管理考核。始终将教育整体发展、均衡发展、优质资源共享等评估结果，作为评价镇（街道）教育水平的重要指标、评估镇（街道）教育工作的重要内容、考核领导干部的重要方面。建立均衡发展奖惩机制，鼓励先进，督促后进，形成有利于我市教育优质均衡发展的浓厚氛围。
