2017年5月31日在慈溪市十七届人大常委会第四次会议上
市人大教科文卫工委主任 钟近茂
主任、各位副主任、各位委员：
为进一步推动《中华人民共和国义务教育法》的实施，促进我市义务教育优质均衡发展，加快推进教育现代化市创建，根据市人大常委会年度工作安排，教科文卫工委在常委会分管副主任带领下，于4月上中旬就我市义务教育优质均衡发展情况进行了专题调研。调研中，我们听取了市教育局、桥头镇、观海卫镇、周巷镇的工作汇报，先后召开了由市财政局等市级部门、教育局相关科室及直属单位负责人、部分镇分管副镇长、教办主任、教育系统市人大代表及各级各类学校负责人代表参加的座谈会8次，听取意见和建议，并实地察看了部分学校。现将调查情况报告如下：
一、基本评价
近年来，市政府及有关部门认真贯彻实施《中华人民共和国义务教育法》，始终坚持教育优先发展的方针，把义务教育优质均衡作为教育发展的重中之重，健全保障机制，改善办学条件，优化资源配置，全市义务教育发展势头良好，成功步入全国义务教育发展基本均衡市和全省基本实现教育现代化市行列。
（一）义务教育投入保障机制进一步健全。一是义务教育投入不断加大。市镇两级财政将义务教育全面纳入公共财政保障范围，依法保障教育经费“三个增长”和“两个提高”。全市一般公共预算用于义务教育的支出从2011年的9.35亿元提高到2016年的12.11亿元，年均增长5.3%。2016年，义务教育支出占一般公共预算教育总支出的49.5%。二是特殊群体学生权益得到有力保障。全面落实外来务工人员随迁子女接受义务教育同城待遇，按照“以流入地政府管理为主，以公办中小学接纳为主”的原则，对符合条件的外来务工人员子女实行“全纳入”。全市外来务工人员子女在义务教育段公办学校就读比例达到93.44%。全面保障适龄残疾儿童少年接受义务教育，基本形成了以特殊教育学校为龙头骨干、以随班就读为主体、以送教上门为补充的区域特殊教育体系，“三残”儿童少年义务教育入学率达到100%。对特殊教育学校的生均公用经费予以普通中小学10倍标准拨付。三是困难学生资助体系逐步完善。按照“整合、扩面、提标”原则，制定出台《关于进一步完善我市帮困助学政策的通知》，构建起比较完善的教育资助体系，每年教育帮困助学资金超过1亿元。
（二）义务教育城乡资源配置进一步均衡。一是办学条件不断改善。通过实施农村学校改造工程、校园安全工程等多种举措，义务段学校整体办学条件得到明显提升。至2016年底，我市义务教育学校标准化率达到100%，122所学校创建成为宁波市“数字化校园”，基本实现了中小学办学规模化、校舍标准化，区域间、校际间的差异逐步缩小。二是优质教育资源共建共享。创新建立“城乡学校共同体”等办学模式，在教育资源共享、学校文化共建、教育教学帮扶等方面开展合作交流，逐步实现校际间管理理念互补、教师教研互动、教育资源互助的共同发展目标。三是教师轮岗制度稳步实施。2014年，市教育局联合编委办、财政、人力社保等部门制订出台《关于逐步推进义务教育学校教师校长交流促进义务教育优质均衡发展的实施意见》。近五年来，教师轮岗交流共计1234名，推动了城乡教师资源的均衡互补。同时，坚持面向农村偏远学校定向考录教师，逐步解决偏远学校教师学科分布不平衡、部分学科教师紧缺等问题。
（三）义务教育规范管理得到进一步推进。一是严格执行公办学校“零择校”。全市义务教育公办学校严格实行施教区就近免试入学，均衡编班，杜绝了重点班、快慢班、特长班、实验班等违规和变相违规行为，持续推行阳光招生政策。二是完善教育评价体系。严格执行国家、省、宁波市以合格率、完成率和学生综合素质为主要指标的评价体系，出台《关于全面推进素质教育全面提高育人质量的实施意见》，开展“素质教育星级学校”评估工作，探索轻负高质模式，丰富德育内容，实施文化立校战略。三是教育教学改革不断深化。各地各校经过多年探索实践，凝练出一批有特色的教育方法。一些学校各具特色的教学研讨、高效课堂以及经典诵读、阳光体育等活动，对全面提高教育质量起到了较好的推动作用。
二、存在的主要问题和困难
从调研情况来看，尽管我市已步入全国义务教育基本均衡市行列，但对照义务教育优质均衡发展的目标要求，还存在着一些困难和问题。主要有以下三个方面：
（一）政府主体责任落实不够有力。一是规划布局滞后。随着城市化进程加快、中心城区改造更新项目落成和户籍制度改革深化，中心城区购房落户人口迅速增长，再加上生育政策的调整和新型居住证制度的实施，人口密度和义务教育需求急剧增大。市政府及相关部门未能及时预测教育需求、未能科学布局教育资源，导致原有施教区内学校学位不够、容力不足。教育改革与发展“十三五”规划中，对义务教育的事业建设规划还过于笼统，缺乏明确目标。二是学校建设欠账多。教育改革与发展的“十二五”规划实施不到位，部分教育新建（扩建）项目落空，特别是中心城区义务段学校建设项目均未实施建成，新建小区配套学校“应建未建”，造成目前城区部分小学校舍拥挤，功能辅助教室被迫挤占，反向成为不标准学校，需求增加与资源紧缺的矛盾十分突出。三是区域间校际间发展不够平衡。受重视程度、投入保障、师资配置、条件装备等因素影响，城乡之间、区域之间、校际之间的差异化程度依然明显，特别是镇际受财力影响对义务教育的投入差异，城乡间师资配置和成长的历史差异、高端民办学校与民办民工子女学校间的条件差异，直接影响了教育资源和教育质量的均衡度。基层教师代表还担心政府在引进高等院校的同时，削减对义务教育的投入。
（二）师资队伍现状阻碍教育后续发展。一是超编缺员问题并存。一方面，公办学校实行零择校后，大量的生源流向民办学校，而教师未同比同向流动。按学生数配备教师数的编制办法来计算，全市教师总量常年呈满编状态，考录新教师的空间十分有限。2011年以来，全市新考录初中教师77人（含定向庵东镇24人），退休177人，清退代课教师68人，因城乡统一编制标准新增缺口79人，中心城区上林初中没有新教师分配，西门初中新分配1人。新考录小学教师1007人（含定向庵东镇90人），退休257人，清退代课教师727人，因城乡统一编制标准新增缺口100人。另一方面，教师结构性缺员问题又不容忽视，大部分农村中小学音乐、美术、体育等教师远远不能满足正常教学需要。据统计，我市义务段学校若按要求开足开齐音体美课程，尚缺音乐教师77人、体育教师104人、美术教师101人。另外，初中教师平均年龄在45周岁左右，老龄化现象突出，年龄断层明显，若干年后断崖式退休，教师队伍将面临青黄不接。二是教师能力提升不快。义务段学校教师实行绩效工资制度后还有一些消极影响存在。部分教师出于自身发展或家庭因素考虑，对交流轮岗存有抵触情绪。教师培训机制尚需健全，绩效尚需提高。一些教师在学生德育工作、班主任工作及学生心理问题发现干预疏导上，缺乏系统的理论支撑和方法指导。在民办学校任教的在编教师享受政府政策规定的相关待遇还未得到较好落实，已经影响民办学校教师队伍的稳定性。调研中，基层校长、教师普遍反映，有关部门对各级骨干教师、学科带头人、名教师、名校长等扶持奖励力度不够，导致近年来我市名特优教师总量在宁波市内的占比逐年下降，且辐射带动提升效应不明显。受考录机制约束，近年来新入职教师中没有教育部直属师范大学、综合性重点大学毕业生。三是学校办学自主权得不到充分保障。校长自主办学依然受到种种限制、权责不一。部分校长疲于应付各级各类考核，很难悉心教育研究、潜心教育管理。一些校长在人员流动、教师奖惩、经费支配等方面缺乏应有的主动权，极大地影响了他们管理学校的积极性。
（三）教育行政管理力度亟待加强。一是公办与民办教育发展不够协调。民办教育作为教育事业的重要组成部分，起着分担政府办学压力、满足社会教育需求、推动教育整体质量提升的作用。但从现状来看，我市义务教育段民办与公办的学校数、学生数比例，呈过于饱和状态，其中在民办初中就读学生已占35%，而中心城区公办初中生源短缺。相关部门对民办教育总量缺乏系统规划，管控不够有力，发展不够协调，教育生态环境循环不良，公办教育资源浪费严重。二是民办学校招生亟需规范。调研中，基层学校、教师反响最为强烈的是民办学校的招生问题，民办学校无序招生，采用应试或其他方式最大限度掐尖选拔优质生源，严重影响了正常教育秩序，也给部分学生带来了心理上的负面影响。与周边区域的民办学校招生管理协调统筹力度需要进一步加大。三是教育质量提升难度大。全市35所初中学校中，以普职升学比5:5来衡量,有26所初中低于这个比率，有的农村初中毕业生升普高率不足20%，教育质量差异程度较大。基层学校还反映，“素质教育星级学校”评估指标设计还欠科学，对学校提升发展和特色发展缺乏主导作用，涉及评价教学质量的占比偏低。对教育科研的重视和投入力度不足，对教研员的绩效工资制度系数设定不够合理，影响其作用的发挥。
三、意见和建议
促进义务教育均衡发展是义务教育法明确的法定任务，体现了党和国家对义务教育的刚性要求。针对当前我市义务教育优质均衡发展中存在的困难和问题，调查组提出以下意见和建议：
（一）落实主体责任，强化义务教育投入保障。一是要进一步增强全社会贯彻义务教育法的意识。要继续开展义务教育法学习宣传活动，为贯彻法律营造良好舆论氛围。强调保证学生就近免试入学是政府的法定职责，政府要依法科学合理地设置学校，合理规划学校的服务半径和办学规模；强调让子女接受义务教育是家长的法定义务，家长应言传身教、生活照顾、亲情关怀和安全保护；强调学校和社会的责任，学校要加强管理、改进教育，社会组织也应当为儿童少年接受义务教育创造良好环境。二是要依法提高义务教育保障水平。按照“保基本、补短板”的要求，充分保障学校办学条件。综合考虑经济社会发展水平、财力可能、物价变化、办学实际需求等多种因素，建立生均公用经费稳定增长机制，促进中小学可持续发展。适时调整义务教育经费投入机制和投入结构，在继续加大投入改善办学条件的基础上，逐步由过去重视硬件建设转移到重视软实力建设，加大对教师培训、教育科研、课程改革、智慧教育等方面的支持力度。加大对民办民工子女学校的扶持力度，缩小校际间办学差异，提高义务教育基本公共服务公平性。建议政府适时就城乡义务教育一体化改革发展作一研究。三是要加快中心城区学校规划布局建设。一方面，要认真研究中心城区学校建设布局情况，严格按照国家有关规定，根据区域内适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，科学制定和调整学校设置规划。另一方面，要按照新建居民区所需学校应与居民区建设同步进行的法定要求，积极推进相关学校建设项目落地实施，缓解中心城区学位接纳压力。
（二）健全体制机制，提升教师队伍整体素质。一是要优化师资队伍结构。建议市政府及教育、财政、人力社保及编委办等部门对我市教师队伍现状作一次专题调研分析，以遵循教育发展和教师成长客观规律为前提，科学制订并落实着眼于我市教育长远发展，涵盖教师补缺、分流、储备、培养、引进等多因素并重的教师队伍建设计划，尽快造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力、适应义务教育优质均衡发展的高素质专业化教师队伍，夯实义务教育发展的师资基础。当前首要的是应立足义务教育优质均衡持续发展和适应教育现代化需要，抓紧研究面向教育部直属重点师范大学、综合性重点大学及师范类优秀毕业生的新型招录机制。同时，要重点解决好超编缺员及音体美等学科教师严重短缺问题，缓解学科结构性矛盾。落实好在民办学校任职的在编教师享受政府政策规定的有关待遇。二是要完善城乡教师交流机制。义务教育优质均衡发展，缩小办学水平的差距，师资队伍建设是关键。要加大优质教师资源的统筹调配力度，持续推进义务教育学校校长、教师定期轮岗交流机制，充分发挥名校长、名教师的示范、引领和辐射带动作用，激活农村教师队伍活力，切忌以锯长板去补短板。改良现行绩效工资制度，逐步改善教师待遇，努力提高教师积极性。继续发挥好城乡及区域间教育共同体作用，进一步推动优质教育资源的共建共享。三是要创新教师素质提升机制。要构建和完善教师培训体系和培训制度，以提升校长管理能力、教师教学能力为重点，多层次、多渠道加强对中小学校长、教师的培训，努力提升教师队伍的整体素质。加大对各级骨干教师、学科带头人、名教师、名校长的培养、引进、奖励力度，化大力气提升名特优教师在宁波大市内的占比。建议教育行政部门在综合考量的基础上，明确校长权力范畴，扩大学校办学自主权。
（三）加强教育管理，全面贯彻教育方针。一是要统筹兼顾公办与民办的协调发展。市镇两级政府要牢固把握义务教育的公益性和普惠性，合理确定并控制好民办教育在义务教育中的占比，促进其良性互动发展，保护好两方面的办学积极性。当前要重点规范民办学校的招生行为，努力消除社会不良影响，维护保障儿童少年的身心健康。市政府和教育行政部门要积极作为，借鉴先进地区做法，研究制订兼顾尊重学校自主权和维护社会教育公平公正的民办学校招生管理长效机制。二是要积极推进中小学教育质量综合评价改革。进一步优化素质教育评估机制，切实扭转单纯以学生学业考试成绩和学校升学率评价中小学教育质量的倾向。义务教育阶段要坚持立德树人，增强学生社会责任感、创新精神、实践能力，使学生在品德、智力、体质等方面全面发展，使儿童少年在增长知识、培养品德的同时，身心健康、体魄强健、意志坚强、充满活力。三是要高度关注农村学校教育质量提升。学生学业质量、综合素质发展水平是考量义务教育质量的重要评估指标。市镇两级政府要切实保障好学校开齐开足课程的师资及相关条件。充分发挥教研室、教研员等教育科研机构队伍作用，加大教育科研投入，加强农村学校教育教学研究，振兴农村学校教育教学质量，确保其在国家义务教育质量监测中，相关科目学生学业水平达到Ⅲ级以上，逐步缩小城乡间、校际间的差异率。加强义务教育督导监测，持续推进优质均衡发展。
以上报告，供常委会会议审议时参考。
