2017年8月8日在慈溪市十七届人大常委会第六次会议上
市人大法制内司工委主任 陆 漫
主任、各位副主任、各位委员：
为进一步推动法院破解民事“执行难”工作，根据市人大常委会年度工作安排，法制内司工委在常委会分管副主任带领下开展了相关调研。6月以来，调研组先后召开6次座谈会，听取市法院、检察院、发展改革局、教育局、公安局、司法局、国土资源局、市场监管局、供电局、银监局慈溪办、水务集团、房屋征管办等12个单位和部门的汇报，以及市人大代表、一线干警、执业律师的意见和建议，赴白沙路街道听取街道配合支持法院执行工作的开展情况，向市委政法委了解民事执行工作专项执法检查发现的问题，并梳理近年来人大机关涉及民事执行工作的群众信访情况。7月10日，组织代表视察了市法院执行指挥中心，7月17日，组织代表参加了市法院“夏日风暴”金融案件专项执行活动。通过听取汇报、组织座谈、实地视察、信访梳理等方式，调研组基本掌握了市法院破解民事“执行难”工作情况，现将调查情况报告如下：
一、基本评价
近年来，市法院按照党的十八届四中全会精神和上级法院工作要求，积极回应人民群众关切，着力开展破解民事“执行难”工作，通过建立领导机制、出台实施细则、强化执行基础、创新工作方式、完善各项保障、优化执行联动等工作举措，使执行标的总金额、实际执行率、执行标的到位率不断提升，攻坚破难取得初步成效，依法保障了胜诉当事人的合法权益。
（一）加强领导有序推进工作。市法院成立以院长为组长的基本解决“执行难”工作领导小组，多次召开会议进行研究，明确工作目标和具体措施，开展专项督查的同时倾听一线干警的意见和建议，相关工作得到市委的认可和支持。以规范执行为重点突破口，制定实施计划、完善工作机制，出台了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”实施细则》，并积极引入第三方评估体系，围绕实施细则和评估指标进一步完善各项工作机制，扎实有序推进各项工作，将解决“执行难”具体措施落到实处。
（二）不断强化执行工作基础。通过配强人员力量、设立执行办事大厅和执行指挥中心、添置单兵执法装备和移动终端设备等途径，完善各项执行保障工作。在缓解“执行人员难找、执行诉求难讲”的同时，增强了信息化、移动化办公水平。不断完善“点对点”“总对总”查控机制，通过线上查控和线下查控相结合的方式，积极查找被执行人财产，努力提高执行效率。加强司法网拍工作，提高司法拍卖的公开透明度，单宗12亿元的成交价创浙江省司法网拍记录。
（三）持续增强惩戒打击力度。综合运用法院门户网站、微信公众平台、LED大屏幕、本地新闻媒体等平台曝光失信被执行人，还新增网络论坛、村镇就地曝光等模式，不断加大曝光力度。充分发挥失信被执行人黑名单制度作用，2015年以来先后将15164名被执行人列入黑名单，使其在投资、高消费、乘坐高铁飞机出行、出境等方面受到限制。充分运用罚款、拘留等制裁手段，不断提高对失信人员的威慑力，2015年来共对796名拒不执行的被执行人严格适用司法拘留措施，先后将涉嫌犯罪的12名被执行人移送其他司法机关依法追究刑事责任。
（四）创新优化工作方式方法。制定《慈溪市人民法院终本案件要件管理表》，确保穷尽线上和线下调查方案方能作出“无财产可供执行”结论，严格终结本次执行案件管理。出台《评估拍卖流程管理办法》，严控各项指标，降低平均评估时间和评估资费。今年4月份，又出台《慈溪市人民法院悬赏执行措施实施办法（试行）》，鼓励知情人提供被执行人下落或可执行财产线索，强化执行查控力度。依法落实《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》，改进财产保全担保方式，降低当事人财产保全负担。此外，还积极与公安机关、市车管所、不动产登记中心等单位对接，在布控抓获失信被执行人、查封解封被执行车辆以及查询查控不动产等方面开展合作，提高办案效率。
二、存在的主要困难和问题
市法院民事执行工作稳步推进，总体情况向好发展。在肯定工作成效的同时，我们也了解到，破解民事“执行难”工作还存在一定困难和问题，主要是：
（一）对法院破解民事“执行难”工作的认识有待提高。人民法院的执行工作关系到人民群众权益保障和国家法律权威，是优化区域经济发展环境、建设平安慈溪和法治慈溪的重要内容。调研中发现，在形成全法院、全员额破解民事“执行难”工作的整体合力上尚有欠缺，在破解执行难的一些突出问题上思想认识尚有差距，面对大量执行案件，有的执行干警还存在一定程度的畏难厌战情绪。在执行外部环境方面，个别单位和部分人员尚未站在协调推进“四个全面”战略布局的高度，在对基本解决“执行难”问题重要性的认识上，还存在主动作为、主动配合的意识不高，支持法院开展执行工作的意愿不强的情况。此外，人民群众感受到的“执行难”实际上由两部分组成，一部分是被执行人逃避执行、拒不执行、抗拒执行或法院执行不力造成的，还有一部分是因为被执行人确无财产可供执行导致无法实现债权。对于无财产可供执行的案件应当属于“执行不能”，并非是法院通过加大执行力度所能解决的，应当予以区别，但部分人民群众对“执行难”与“执行不能”的认识和理解还不够到位，常将二者混同，不恰当地评价法院执行工作。
（二）民事执行工作机制有待进一步优化。被执行人难找、执行财产难寻的局面仍未破解。法院对被执行人的查找工作可以采用的手段不多，仅依靠申请人提供线索和公安部门协控，对故意躲避的被执行人查控工作开展不畅。受财产登记制度不全和信息化程度不高、申请人提供线索有限以及被执行人故意隐匿财产等多重因素的影响，被执行财产发现难状况依然存在。审判和执行环节不够协调兼顾。有的案件在审判阶段未及时引导当事人依法追加诉讼当事人或及时采取查封、扣押、冻结财产等措施，造成后续执行困难。强制手段运用不够充分。调研中反映，法院财产调查力度还不够大，对不履行义务的被执行人未能充分运用法律赋予的财产报告、搜查、审计等强制手段开展调查，而对恶意逃避执行、暴力抗拒执行的惩处面还不够宽、调查还不够深入精准。部分案件执行周期较长。受前阶段经济发展速度放缓等因素影响，财产处置难度增大，不动产腾空时间较长，且执行异议等情况不断增多，导致有的案件执行周期较长。此外，在司法拍卖过程中，拍卖款项一般需要扣税，而扣税工作涉及税款核算等必要环节，耗费时间一般在一个月左右，导致财产处置周期过长，不利于权利人及时兑现相应权利。司法公开尚未完全到位。市法院虽然通过门户网站、浙江法院公开网、中国裁判文书公开网等平台，不断拓展执行公开范围和深度，但通过调研发现，人民群众对执行工作了解仍不够全面，特别是对执行干警具体执行工作的开展进度、工作内容等情况不了解，容易导致对执行工作的不信任。
（三）执行工作的外部环境不够协调。被执行人信用不高、暴力抗拒以及执行标的特殊等因素影响执行工作开展。如一些被执行人有执行能力却拒不执行，通过假离婚、假调解、假租赁等方式，故意隐匿、转移、变卖财产或虚设债务，达到规避执行的目的。更有甚者，个别当事人在诉讼前就已将财产转移其他关系人，人为造成法律上的“执行不能”，而其本人在诉讼后仍然从其关系人处继续占有、使用本应被执行的财产。个别被执行人暴力抗拒执行，谩骂、威胁、殴打执行人员，执行干警人身安全受到侵犯。有的案件主体或者执行标的较为特殊，如土地征用、拆迁安置等，涉及社会稳定等问题，多重矛盾交织，各方立场角度不同，沟通协调不够及时到位，致使执行工作受阻。执行联动机制尚未完全建立。一是与房屋拆迁部门、实际拆迁单位等在房屋征迁过程中共同解决民事执行问题的方式方法需要进一步研究改进，特别是在协助执行文书的送达与接收、涉案款物的冻结与扣押、单位之间以及与被执行人之间的沟通协调等方面需要加强。二是与公安、检察联合打击拒不执行判决裁定行为的协调机制需要进一步探索，特别是在拒不执行行为的定性、证据的固定和案件的移送等方面需要进一步优化改进。三是与教育、供电等部门、单位对失信被执行人的惩戒力度需要进一步加大，个别被执行人子女仍然就读高消费私立学校、有的被执行人在腾房阶段用水用电限制工作还存在困难等，不利于执行工作顺利开展。四是与银行系统在资产快速查询冻结等方面仍需加强配合，受金融系统内部制度规定限制，涉及被执行人的银行储蓄信息查询、财产的冻结与扣押等工作还不够及时和精准。
（四）执行队伍建设尚不适应执行工作发展需要。一是案多人少矛盾依然突出，市法院执行干警人均每年办案量200余件，还需要夜间备勤，长期超负荷工作导致干警身心俱疲，难以持续保证较高办案质量。此外，执行辅助力量的配置与兄弟县市区相比还有较大差距。二是办案水平有待进一步提升，执行队伍以新进年轻同志为主，业务传承力度不够，且部分同志平时忙于具体工作，疏于业务精进，工作能力特别是基层工作能力、群众工作能力有待提高。三是办案行为尚不够规范，从宁波市委政法委指定检查的民事执行案件和人大机关信访中反映的问题来看，法院执行工作中执行不力、执行不规范、执行不到位情况仍有不同程度体现。四是个别干警事业心责任心不强，拖延执行等情况依然存在，对财产线索不及时调查、对查明财产不及时控制、执行手段措施未完全穷尽，造成了执行工作的被动；从市委政法委案卷检查情况来看，还存在裁定中止案件作结案处理、执行出现超期现象、送达告知不够到位、法律文书制作存在瑕疵、案卷归档不够规范等问题，一定程度上反映了有些同志的工作作风还不够严谨细致，甚至出现违规办理的情况。
三、意见和建议
2016年，浙江省委办公厅、省政府办公厅在全国率先联合下发工作意见，省人大常委会作出专门决定，要求在全省构建起党委领导、人大监督、政府和社会各界关心支持的基本解决执行难工作大格局。2017年6月慈溪市委办、市府办联合下发了关于支持人民法院基本解决执行难问题的通知，着力解决“执行难”问题。市人大常委会在年初即已将法院破解民事“执行难”工作列入年度工作计划，以法制内司工委为主着手开展相关监督工作。为进一步推动法院破解民事“执行难”工作水平，满足人民群众期待，针对调研中发现的问题，调研组提出如下建议：
（一）努力提高人民群众法治意识，加强惩戒力度，推进诚信体系建设。多渠道、多角度、多平台加大对执行工作的宣传力度，让人民群众真正理解“执行难”和“执行不能”的区别，致力于全社会重诚信、守信用的法制体系的建成和司法权威的真正确立，形成当事人主动履行生效判决的良好局面。通过宣传引导，充分发挥和利用申请执行人实现债权的内在动力和熟悉被执行人生活规律和工作情况的优势，提高申请人的有效举证意识。加强对典型执行案件特别是抗拒明显、数额巨大等案件的宣传，达到执行一案、教育一片的目的。不定期开展以案释法活动，教育人民群众慎重对待债权债务风险，增强风险防控意识，促进社会经济持续健康发展。按照市委、市政府关于社会诚信体系建设的统一部署，全方位、多层次构建失信被执行人联合惩戒机制，明确限制项目内容，加强信息公开与共享，提高执行查控能力建设，依法对失信被执行人采取公开曝光、限制高消费和出境等一系列惩戒措施。同时，要积极扩大被执行人失信信息的应用范围，充分运用法律规定的各项强制措施，限制并挤压其社会活动空间，构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局，让失信者寸步难行。进一步加大对失信行为的打击力度，要千方百计穷尽所有执行手段，持续保持对失信被执行人的高压态势。
（二）完善民事执行内部工作机制，规范民事执行活动。要以问题为导向，进一步规范民事执行程序，健全完善执行工作各项制度，明确执行标准，从制度上规范立案、审判、执行等各部门以及执行案件流程中各环节的衔接协调，依法及时采取诉前保全和诉讼保全措施。加快推进信息技术的全面应用，完善被执行人信息查控系统，将执行案件的有关信息及时、全面、准确地录入执行案件信息管理系统，为查控提供基础数据信息。进一步加强法院执行指挥系统建设，完善有关指挥中心工作规程，实现执行现场监督和执行力量的全面调度。建立完善执行与破产衔接机制，对符合破产条件的执行案件如何依法稳妥从执行程序转入破产程序继续开展研究。在兼顾公平的前提下，继续大力探索依法解决涉众型、系列型债务案件执行处理模式。有序推进执行案件流程节点管理制度建设，对案件每一环节的流程节点进行有效控制和精细化管理，实现执行案件全程留痕。加大执行信息公开力度，以公开促公正，将执行人员联系方式、有效监督途径，采取的执行措施和执行进度，执行财产的处置情况等关键信息及时公开，让当事人能够随时、充分了解案件执行情况，真正做到“阳光执行”。
（三）健全民事执行联动工作机制，形成强大外部合力。按照市委办、市府办《关于支持人民法院基本解决执行难问题的通知》要求，构建党委领导、人大监督、政府支持、政协参与、法院主办、部门联动、社会各界配合的共治格局，形成全市上下支持执行工作的强大合力。重点围绕执行征信、执行查控、执行惩戒、执行监督、执行保障等方面，落实举措、细化流程，使相互之间配合更加紧密、信息反馈更加快捷。法院要主动加强与国土、住建、房屋征管、市场监管、金融、教育、供水、供电等部门和单位的协调联系，完善联席会议制度，定期交流协助执行工作情况，加强查控信息共享平台建设，确保联动机制正常运转。要与公安机关共同健全完善网上布控机制，加大对失信被执行人特别是涉嫌犯罪被执行人的追逃力度。要主动与公安、检察机关加强研究统一办理拒不执行法院判决、裁定罪的定罪量刑和证据固定标准，正确区分罪与非罪的界限，建立相关联络协作机制和沟通协调机制。此外，按照民事诉讼法的要求，进一步做好检察机关对民事执行案件的法律监督工作，拓展监督案源，细化监督举措，加大监督力度，增强监督刚性。同时充分发挥人大常委会和各级人大代表的作用，加强对法院执行工作的监督与支持，推动构建各部门共同参与的联动执行机制。
（四）加强民事执行队伍建设力度，提升执行工作水平。市法院要加强思想教育和作风建设，不断提高执行人员的事业心和使命感，增强依法履职、司法为民、廉洁自律意识。以司法改革员额制为契机，加强执行团队建设，理顺相关工作机制，挖掘法院内部潜力，配齐配强执行力量，注重办案力量适当向执行工作倾斜，大力培养执行方面业务骨干，继续增配协助执行人员。市财政局、人力社保局等部门应当进一步做好有关执行人员配置、执行装备更新等保障工作。市法院要进一步抓好执行人员业务培训和执行业务“传帮带”工作，着力提升执行干警办案能力、矛盾化解能力和基层工作能力，特别是做好群众工作的能力和释法说理的能力，不断提升执行案件办理的法律效果和社会效果。强化对执行工作各个节点的监督管理，加强执行人员的廉政教育和作风建设，增强执行人员依法履职、廉洁自律意识，做到防微杜渐、警钟长鸣。
以上报告，供常委会会议审议时参考。
