2017年10月11日在慈溪市第十七届人大常委会第八次会议上 　　市人大农业农村工委主任 高峰 　　主任、各位副主任、各位委员： 　　根据市人大常委会工作安排，农业农村工委在常委会分管副主任带领下，就我市村级集体经济发展情况进行了专题调研。调研中，听取了市农办、农业局、财政局、国土资源局等7个市级部门的工作情况汇报，还赴观海卫镇、胜山镇、崇寿镇、周巷镇、白沙路街道、宗汉街道召开调研座谈会，听取基层人大、政府及部分村级负责人的意见和建议。现将调查情况报告如下： 　　一、基本评价 　　发展村级集体经济是新农村建设的重要内容，是巩固农村基层组织的重要保障，也是实现农民增收致富的重要途径。市政府历来高度重视发展村级集体经济，近年来坚持以“强村富民”为目标导向，采取综合措施，拓展发展渠道，加强规范管理，创新体制机制，连续制定出台发展壮大村级集体经济的政策意见，全市村级集体经济总体呈现了稳定发展态势，为我市统筹城乡发展、建设创新活力之城美丽幸福慈溪奠定了扎实基础。一是发展水平稳中有升。村级集体经济收入稳健， 2016年全市村级集体经济总收入达到12.2亿元，村均收入397.5万元，近三年年均增幅达到8%；2016年全市稳定收入3.49亿元，村均113.7万。经济薄弱村转化成效明显，已全面消除省级标准集体经济薄弱村，2016年稳定收入20万元以下村下降到49个，可用收入100万元以下的村下降到29个。市级相关部门和镇（街道）发展村级集体经济的合力和氛围进一步形成。二是扶持力度持续加大。我市围绕薄弱村扶持、留用地兑现、财政转移支付、帮扶结对等方面持续出台了强有力的政策举措。2006年实施薄弱村扶持政策以来，今年启动第四轮，每轮确定一批相对薄弱村在土地要素和建设资金等方面给予政策支持，且扶持力度逐轮增大。市、镇（街道）两级财政转移支付有效保障了村级专职干部经费、治安经费、社区经费和公用经费等四项经费。明确村级留用地政策兑现举措，市政府专门出台《进一步规范落实村发展留用地指标的实施办法》，明确对2014年1月1日以后新产生的留用地指标实行即征即留，对2013年12月31日前产生的历史欠账逐年予以解决兑现。建立第一书记为重点的多层次帮扶制度，共同协调解决联系村的困难和问题，推动村级组织更好发展。三是发展途径有所拓展。物业经济成为村集体经济收入主渠道，2016年底全市村级集体经济组织共拥有物业用房169万平方米，年出租收入达1.8亿元。村级闲置资产通过更新改造、整合使用、承包租赁，实现了集体资产保值增值。农家乐、民宿、观光农业等美丽经济得到发展。部分村根据拥有大额现金的现状，通过委托贷款、定期存单等方式提高存量资金效益。此外，还通过出资入股、土地使用权租赁、服务创收等多种方式，村级集体经济发展新路子进一步拓宽，内生动力和潜力进一步激发。四是监督管理日趋规范。完善出台了财务预决算等九项村级财务管理制度，实施会计代理制，实现会计核算镇村联网。建立了村内重大工程招投标制度、村干部报酬工薪制等系列管理制度，以及财务监督小组监督、群众监督、审计监督等六项监督制度。积极探索“三资”管理新模式，深入开展农村集体“三资”管理服务中心标准化创建。村级集体经济发展成效纳入镇（街道）年度目标管理考核。我市村级集体经济步入有序良性发展轨道。 　　二、困难和问题 　　（一）发展不平衡性突出。一是各村发展差异大。受区位条件、发展基础、班子能力等主客观因素影响，我市村级集体经济收入的不平衡性明显。2016年，全市307个村的村均稳定收入为113.7万元，有207个村（占比67.4%）未达到平均值。其中，稳定收入最高的村为772.93万元，最低的为零元（有5个村），49个村在20万元以下。镇（街道）间不平衡性也较明显，个别镇稳定收入为零的村占比高达37.5%。二是收入结构不合理。稳定收入占总收入比重低。2016年全市稳定收入3.49亿元，仅占总收入的28.6%，土地征用及各级补助收入等不稳定收入为7.59亿元，占总收入的62.2%。稳定收入渠道来源较为单一。绝大部分为房屋出租等物业经济收益，占比达51.5%，稳定的、内生性的增长机制仍未形成。 　　（二）村级负担日益增大。一是各类刚性支出增多。随着公益事业、社会保障事业发展，村级在用于环境卫生、五水共治、社会治安、公共设施建设维护的支出逐年增加。据2016年农经报表反映，全市村级组织用于村社会福利事业支出达3.85亿元，高于当年村稳定收入（3.49亿元），55.7%的村（社区）存在收支逆差。二是村间攀比自添压力。出于面子和平衡需要，部分村没有根据实际量力而行，盲目推出一些无力承担、不可持续的惠民措施（如医保、老年福利等），导致村级不堪重负、运转困难。三是额外负担不断增加。一些重点工作不尽合理的考核制度，一定程度上催生了部分村花钱“买”考核分、出钱“买”任务指标完成等现象。此外，一些村用工管理不规范，编外用工过多，也增大了村级日常运行负担。 　　（三）发展动力仍显不足。一是思想意识重视不够。当前市、镇（街道）两级对发展村级集体经济的重要性和紧迫性的认识还有待进一步提升，反映出思考不深、指导不够、办法不多等问题。村级班子也普遍缺乏“经营”理念，不少村还停留在“等、靠、要”的传统发展理念上，主动性和积极性明显不够，甚至存在争取“薄弱村”称号的现象。二是发展后劲不足。村集体经济收入来源渠道仍比较单一，大部分村以物业收入为主，又受经济形势下滑、销售模式转变等因素影响，村级资产普遍存在保值难、租赁难等问题。镇级承担为主的留用地政策兑现到位率较低。尽管在美丽经济发展、资本入股经营实体等方面增收途径有所探索拓展，但总体效果不明显，发展村级集体经济的新办法、新途径仍不够多。三是政策扶持不够精准。在扶持导向上，对村级集体经济的自身“造血”功能的激发上有待增强；在扶持力度上，重点不够突出，用力分散、聚焦不足；在扶持效果上，部分扶持政策存在落地难、项目兑现率低等问题，前三轮市级财政补助政策项目完成率仅为46.5%，扶持和补助资金未能发挥出最大效益。 　　（四）监督管理仍需规范。一是数据管理有待加强。调研中发现，作为客观反映村级集体经济发展情况的农经报表，存在数据不够准确及时等现象，部分数据因做账需要反映不够客观公正。更有甚者，个别村因考核而通过技术处理相关数据，严重影响了报表数据的准确性和有效性。数据运用上，实施会计代理后账面与实际情况结合不够紧密，镇（街道）、村基本无村级集体经济分析报告，数据无法为决策提供参考依据。二是村级债务存在隐患。2016年全市村级经营性负债13.38亿元，负债的村数达77个（占比25%），村均负债1737.8万元。此外，全市村级公益性负债达3807万元，涉及39个村。经营性债务虽然具有一定偿还前景，但是债务所带来的本生息、息转本，无疑增加了村级包袱。三是股份制改革亟需规范。村经济合作社股份制改革工作市级管理职能需要进一步理顺。村级股份制改革后续措施不够到位。一些镇对村集体经济合作社股份制分红管理不够严格，在审批程序上只经镇职能部门的农经干部同意就可实施，在分配方案上缺乏必要性和可行性论证，导致实际分红时标准只增不减，进一步加重了村级负担。四是日常管理不够到位。有些村级班子对集体经济的管理和发展缺乏长远考虑，开源节流意识不强，制度执行不到位。村级集体资产转让、租赁等工作进招标平台交易比例较低，存在一定廉政风险。部分村民主管理流于形式，村民主理财和监督小组没有很好发挥职能作用。部分村对村民应该承担的费用实行大包大揽，没有很好调动村民参与性。同时，村干部队伍中懂经营、善管理的专业人才严重不足，制约着村级集体经济的健康可持续发展。 　　各级政府要把发展壮大村级集体经济作为一项基础性、战略性的重大政治任务加以推动落实，建立健全组织领导机制。一是建立完善责任机制。进一步统一思想认识，明确镇（街道）党委、政府是村级集体经济的责任主体，村党组织、村经济合作社是村级集体经济的发展主体。各有关部门也要各司其职、各负其责，缩减整合涉及村级的相关非经营性专项考核项目并由市农办统一把关，合力推进村集体经济发展。二是建立完善分析研判机制。市级有关职能部门要定期分析村级集体经济发展情况，为领导决策提供真实参考。镇（街道）要定期分析研究村级集体经济项目推进情况，全面动态掌握村级集体经济发展情况，实施村级集体经济尤其是经济相对薄弱村的脱贫攻坚。村级组织要发挥主体作用，做到心中有本账、胸中有办法。三是建立完善统筹协调机制。市级层面要把村级集体经济发展与城乡统筹发展、美丽乡村建设、全域旅游发展、村级组织建设等有机结合起来，加强资金、资源的统筹配置使用，特别是要聚焦聚力经济相对薄弱村建设。镇（街道）层面要统筹规划各村发展资源，通过镇村统筹、村村联动，帮助经济相对薄弱村用足用好上级补助政策，确保政策落地、资金兑现。四是建立完善结对帮扶机制。进一步健全市镇（街道）两级领导联镇带村制度，深化部门帮扶、村企结对、强村带弱村等制度，有效发挥村第一书记、农村工作指导员作用，帮助解决在发展村级集体经济工作中碰到的实际问题和困难。 　　（二）强化发展动力。一是加强基层组织建设。要把加强以村级党组织为核心的村级组织建设作为发展壮大集体经济的源动力来抓，进一步选优配强村级组织班子。要把激发基层工作主动性、提升基层自主经营管理能力作为壮大发展集体经济的重要工作来抓，分层分级组织开展市、镇（街道）、村三级干部的政策和业务培训，加快培养和储备一批懂管理、会经营的农村集体资产管理和经营人才，为村级集体经济的不断发展注入动力。二是创新集体经济增收方式。针对各村发展不平衡、增收不稳固等问题，探索政府（国资公司）债券发放由村级集体经济组织优先购买的办法，确保村规范使用集体资金并实现保值增值，有效破解当前部分村向镇、企业存款生息的问题。对于村级留用地历史遗留问题，镇（街道）要参照市里村级留用地实施办法精神，明确镇（街道）域内村级留用地历史遗留问题的解决时间节点和工作进度，确保逐一兑现。要结合各地发展实际和资源特色，积极引导村集体以土地承包经营权、资金、宅基地等按照保底分红、按股分红等方式参股农民专业合作社和经营稳定、发展前景好的工商企业。继续深化村经济合作社股份制改革，鼓励有条件的村级集体经济组织探索优质资产项目化经营，与其他经营主体或集体成员发展混合所有制经济。统筹规划“一村一品”、“一村一产业”，推动农旅结合、文旅结合，支持和鼓励村集体盘活利用闲置厂房、老校舍、仓库等各类集体资产和自然资源，发展农家乐、精品民宿、古村落观光等休闲旅游业。三是加大开源节流力度。继续采取单独开发、抱团联建、合资合作等方式，兴建标准厂房、农贸市场、商铺店面等物业项目，尤其对资源匮乏的村要积极引导村集体异地购建物业、异地投资入股等方式发展村级集体经济。进一步厘清村级财权事权，建议市级层面出台对村社会福利事业费用支出管理的指导意见。对进入村（社区）公共事务实施“准入制”，全面控制不应有村级承担的费用支出，压缩非生产性开支，坚决杜绝村级行政性公务接待支出。进一步加强村民自治管理，规范落实村级公益事业建设“一事一议”制度，通过民主决策、筹补结合的方式，鼓励开展“村内户外”公益事业建设项目。同时，树立一批村级筹资筹劳典型事例，进行总结宣传，推动该制度在全市各村落地开花。四是强化集体经济政策保障。要在现有出台的扶持政策基础上，多管齐下、综合施策，进一步增强政策的精准性和有效性，着力在培植村级集体经济内生动力、“造血”功能等方面下功夫，加大用地政策、税费优惠、金融政策等方面的支持和落实力度。引入专业机构定期评估各类扶持资金的使用效率，确保政策发挥最佳效益。 　　（三）强化监督管理。一是落实各项监督制度。对于村级重大事项，严格落实“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民代表会议决议，表决结果公开、实施情况公开”的决策程序，提高村级组织民主决策、民主管理、民主监督水平。进一步强化项目招投标、农经报表数据的管理、监控，从源头把关加强“三资”管理，建议定期开展对村级应收款、村级资产出让交易进招标平台的专项检查，有效防范呆账坏账风险和集体资金沉淀。二是加强村级债务管理。建立完善村级债务监控、防控机制，严禁盲目举债搞建设，严格审核把关村级集体经济项目，防止出现盲目攀比、大包大揽的现象。稳步推进村级债务化解，全面清理村各种债权、债务，加大集体经济责任审计力度。妥善处理农房两改中的遗留问题。进一步理顺村经济合作社股份制改革工作管理职能。进一步明确和强化村经济合作社股份制分红的审批程序、工作流程和管理办法，并加强监督检查。三是改进考核激励机制。继续将村级集体经济发展情况纳入到镇（街道）党政主要负责人年度述职内容，进一步优化现有考核激励措施，提高村级集体经济发展和经济相对薄弱村转化工作的考核比重，把集体经济发展的绩效更加紧密地与干部提拔使用、村级组织资源资金分配相挂钩。同时要进一步明确消除集体经济相对薄弱村工作计划和时间节点，定期督查通报工作进展，及时总结典型经验，确保扶持一批、销号一批、壮大一批。 　　以上报告，供常委会会议审议时参考。