2018年5月28日在慈溪市十七届人大常委会第十三次会议上
市人大法制内司工委主任 陆 漫
主任、各位副主任、各位委员：
为进一步净化网络环境，保障人民群众财产安全，根据市人大常委会年度工作安排，法制内司工委在常委会分管副主任带领下开展了网络诈骗预防惩治工作调研。4月下旬以来，调研组先后召开6次座谈会，听取公检法司和教育、财政、文广、金融办、人民银行、银监、移动、联通、电信等12个部门和单位的情况汇报，以及部分公安干警、员额法官检察官和执业律师的意见和建议，并邀请市委政法委、市委宣传部参加座谈会，了解网络诈骗预防惩治有关工作情况。现将调查情况报告如下：
一、基本评价
近年来，我市网络诈骗（含相关电信诈骗）刑事案件案发数量高位运行，犯罪形式多种多样，犯罪手段不断翻新，安全形势不容乐观。市政府、法院、检察院及其他有关部门、单位严格按照党的十九大会议精神和上级有关网络诈骗预防惩治工作要求，积极回应人民群众关切，通过加强工作联动、加大打击力度、加强宣传预防等举措，推动网络诈骗预防惩治工作有序开展，依法保障了我市人民群众财产安全。
（一）工作联动持续加强。市级层面，成立由23家部门和单位组成的打防电信网络诈骗等新型违法犯罪联席会议，积极应对网络诈骗等违法犯罪新型化、多样化发展趋势。刑事打击工作中，市公安局与市法院、检察院围绕办案中的难点、热点及时沟通、协作配合，努力统一司法标准、凝聚打击合力，不断提升打击网络诈骗犯罪的针对性和实效性。市公安局还会同市网信办、金融办等单位就网络传销、P2P等网络非法集资诈骗、非法吸收公众存款等行为及时开展调查研究、随时掌握此类犯罪动态，控制涉众型金融案件蔓延态势。
（二）打击力度不断加大。市公安局成立宁波地区唯一一家县级反欺诈中心，对通讯网络诈骗类报警电话，按上级要求一律以刑事案件立案侦查，并通过指挥中心进行三方通话，缩短警情处置与紧急止付时间，全力阻断受骗资金转移，取得良好社会效果。此外，市公安局还专门抽调警力，成立打击电信网络犯罪队伍，不断加强打击力量的专业化水平。市法院、检察院严格贯彻落实宽严相济刑事政策，严格区分共同犯罪刑事责任，努力做到严惩犯罪与教育挽救相结合。市文广局不断加大对广播影视和“黑广播”“黑电台”监管查处力度，堵截诈骗信息传播渠道。
（三）宣传预防持续开展。市公安局按照“打防并举、以防为主”的工作方针，划拨专项资金用于防诈骗宣传工作，严格落实普法责任制，市民防骗意识得到普遍提高。市法院、检察院进行典型案例收集，通过报纸、电视等传统媒体与微信、微博等新兴媒体进行多方位宣传，不断提高警示效果。各电信企业严格落实电话用户真实信息登记制度和网络用户二代身份证验证制度，努力确保使用人员真实身份。各商业银行认真落实中国人民银行有关规定，不断加强支付结算管理工作，特别是落实延迟支付等政策规定，有效防范电信网络违法犯罪行为。
二、存在的主要困难和问题
面对当前严峻的网络诈骗态势，网络诈骗预防惩治工作还存在一定困难和问题，主要是：
（一）网络诈骗形势严峻、防范意识仍需提高。近年来，我市普通刑事案件发案数量下降，电信网络诈骗发案数量居高不下，第一季发案421件，占所有刑事案件发案数量的29%。网络诈骗作案类型多种多样，从原先的冒充熟人、中奖、公检法人员、医保中心等实施诈骗，演化出网络购物、网络刷单、网络贷款、油卡充值优惠诈骗等新的犯罪手段，特别是盗用公司高管QQ账号授意公司财务人员向陌生账号汇款实施诈骗，涉案金额巨大，群众反映强烈。网络诈骗的组织形式由单独作案、简单结伙向团队作案、公司化运营转变，共同犯罪内部分工详细、作案手法老练，人民群众难免防不胜防。非接触式的诈骗方式，更具迷惑性和隐蔽性，受害对象已由老年人为主向互联网依赖程度更高的中青年人群转移。由于现代网络数字化、信息化程度高等特点，以及网络支付、移动支付等便捷支付方式的兴起，资金转移速度加快，留给被害人的反应时间缩短，导致违法犯罪行为更易得逞。从被害人角度来看，多因防范意识、安全意识不强所致，有的被害人进入骗局不能自拔，面对银行工作人员善意提醒充耳不闻；有的被害人因贪图小利陷入退税、邮票炒作、网络购物优惠等诈骗陷阱；有的被害人（单位）工作邮箱被盗或轻信邮件内容，未对汇款等重要信息进行电话或当面核实，从而上当受骗。当前形势下，全社会预防惩治诈骗行为的法制宣传针对性还不够强、防治效果还有提升空间。
（二）打击力度还需加强、诸多难点有待破解。由于网络诈骗案件普遍存在智能化、隐蔽性、跨地域性等特点，警方在调查此类案件的过程中，打击工作开展困难，破案的难度系数远远高于其他一般的普通诈骗。2017年我市此类案件破案率仅为2.08%，远低于刑事案件平均破案率。分析原因，主要是：一是由于犯罪嫌疑人分布全国各地，公安机关需要耗费大量的人力和物力赴外地办案，侦查工作空间跨度大，侦破速度难以跟上作案速度。异地抓捕嫌疑人、制作被害人谈话笔录等工作则需要当地警方协作，侦办效率不高。二是部分犯罪嫌疑人将作案地点直接选择在境外或国外，市（县）一级缺乏打击能力。三是腾讯、阿里巴巴等网络公司、网上交易平台的后台证据取证手续繁琐，证据固定技术性要求较高，导致有的案件事实因证据无法获取而不能形成定罪量刑的证据链，影响打击效果。四是有的侦查人员对电子证据的取证程序、取证要求还不够熟练，重言词证据而轻客观证据的情况还有一定程度存在，有的案件事实因嫌疑人或被告人翻供又缺少电子证据印证而无法认定。五是此类案件中嫌疑人或被告人的主观方面认定难，是否主观明知及存在诈骗故意往往影响案件定性，行为人犯罪故意产生后参与犯罪的时间节点则影响犯罪数额认定，对案件办理均产生较大影响。
（三）关联行为较难遏制、赃款追缴退赔困难。从网络诈骗涉及到的上下游犯罪来看，与网络诈骗相关的违法犯罪行为也成爆发式增长态势，既包括诸如侵犯公民个人信息犯罪、破坏计算机秩序犯罪、扰乱无线电通讯秩序犯罪、信用卡诈骗犯罪等上游犯罪，也包括掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益犯罪等下游犯罪，集团化、公司化运营模式一定程度上反映目前社会上已经形成巨大的产业利益链条，较难予以斩断。以侵犯公民信息违法犯罪行为为例，从投资理财、商品房买卖到车辆保险、子女教育培训，各种骚扰或诈骗电话充斥群众日常生活，公民家庭、个人信息泄露严重，为精准实施诈骗提供了条件。另一方面，违法犯罪分子对涉案资金一般采用网银操作，转移速度快、分层多、时间短，然后化零提取、汇总转移，侦查机关、商业银行等单位虽然做了大量工作，但是由于缺乏快速阻断止付机制，并且难以查清资金最终流向，赃款追缴工作困难重重。此外，有的被害人因被骗金额较小或碍于面子，既不配合开展调查工作也不愿前来领取退赔款项，有的案件中冻结资金因难以找到开卡人、难以说明账户资金是否持卡人合法所得等原因，无法及时返还受害群众。
（四）专业人才较为欠缺、队伍建设仍需加强。由于网络诈骗案件信息化、数字化要求高，调研中发现预防与惩治工作中既懂网络技术又清楚法律规定的复合型人才紧缺，特别是在打击领域，懂网络技术的侦查人员不多，打击力量配置明显不足，队伍的网络信息方面的学习培训还有待强化。此外，案件中反映出相当一部分违法犯罪分子具有较强的反侦查意识，作案手法日趋缜密，这对案件侦查人员的分析研判的能力提出更高要求，但是目前普通侦查人员在证据获取、转化、分析等方面的能力还存短板。个别侦查人员面对海量积案，没有掌握批量侦破此类案件的有效办法，感到案件办理力不从心。市公安局也在调研中反映，面对跨区域作案，上级公安部门统筹协调的力度还不够大，区域之间在网络诈骗打防工作中的配合协作水平有待提高。
此外，网络P2P形式集资诈骗、非法吸收公众存款等行为在我市也有一定程度表现，此类案件一般民事与刑事交叉、定性难度大，涉及金额巨大、涉及人员众多，存在引发群体性事件的风险，需要引起进一步关注。
三、意见和建议
为进一步提高我市网络诈骗预防惩治工作水平，回应人民群众期待，针对调研中发现的问题，调研组提出如下意见建议：
（一）加大宣传力度，努力提高人民群众防范意识。要深入开展宣传防控工作，依托本地传统媒体和新兴媒体，开展更加广泛、更加及时、更有针对性的宣传防范工作，引导公民保护好个人信息、减少个人信息外泄、避免点击不明链接、加强电脑和手机病毒查杀等。充分发挥社区警务、基层网格员等作用，严格落实区域宣传防范工作职责，组织开展法律宣传进校园、进社区、进家庭、进企业、进村镇等活动，深入持久地开展宣传防范。针对外贸企业法人、财会人员、留学子女家长等易受骗人群和单位，采取不同途径和方式，增强防范工作的针对性。此外，市公安局、各银行及各电信运营商要充分发挥提示提醒作用，通过各种形式积极推进“心防”工程建设，筑牢阻骗“最后一分钟”闸门，最大限度减少案件发生、降低被骗资金转移速度、提高人民群众防范意识。
（二）加强工作联动，不断加大刑事打击处理力度。进一步整合资源，有效发挥市级打防电信网络诈骗等新型违法犯罪联席会议以及市公安局反欺诈中心的作用，加强各部门、单位之间的协作配合，减少监管漏洞、提升防范水平、形成打击合力。公安、检察、法院要认真执行《刑法》《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》等法律、司法解释规定，积极妥善应对法律适用中的难点问题，统一司法标准和尺度，严格落实宽严相济刑事政策。市公安局要充分发挥与异地公安机关协作机制作用，不断提高打击犯罪效率，对自身无法解决的跨境打击难和网络运营公司取证难等问题，积极向上级公安机关反映，及时获取上级机关支持与帮助。市公安局会同市文广局要继续对“黑广播”“伪基站”进行治理、有效打击侵犯公民个人信息犯罪，同时加大对掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益行为的打击，堵截涉案资金的非法流转，保持对网络诈骗上下游犯罪的高压态势。银行业和电信业要积极配合司法机关开展有关证据固定、提取以及资金止付、账户冻结等工作。市公安局、金融办、网信办等单位要继续密切关注网络传销、P2P等网络非法集资诈骗、非法吸收公众存款等发展态势，做好涉众型经济犯罪预防工作。
（三）加快队伍建设，努力提高打击网络诈骗能力。要重视网络类专业人才培养与储备，选派计算机+法律、侦查、金融、财会等人才充实网络诈骗打防队伍，推行专人或专业组办案模式，加快网络诈骗队伍建设。加大对侦查人员培训力度，特别是要加强电子证据的取证固证、证明规则、责任分担等方面的业务培训，保证侦查人员侦查水平跟上数字化时代发展要求。同时要求侦查人员在案发后尽可能制作全面报案笔录，对资金被骗方式、财物损失价值、诈骗银行账户、涉案手机等信息，及时录入相关警务信息平台，为后续分析研判和侦查创造条件。更加注重办案经验总结，形成一套行之有效的案件侦破模式，增强打击网络诈骗犯罪的威慑力。
（四）做好止付追赃，切实保障人民群众财产安全。网络诈骗发生的最初几分钟是止损和侦破的“黄金时间”，民警和银行从业人员要第一时间引导受害人，通过登录网上银行、拨打银行客服电话等方式冻结涉案账户进行及时止损。各商业银行要继续严格落实有关支付结算管理规定，尤其要加强对异常账户网银转账业务的监督工作；公安机关要与电信、金融部门对接，对疑似涉嫌诈骗的手机、固定电话、网站定期开展核查，核实后及时查封，关联涉案账户紧急查冻，拦截资金流转。此外，要加大对涉案赃款去向的技术分析，查清涉案资金最终流向，依法开展涉案赃款查扣和退赔工作，切实保障人民群众合法权益。
以上报告，供常委会会议审议时参考。
