2018年5月28日在慈溪市十七届人大常委会第十三次会议上
市人大常委会副主任 莫志梁
主任、各位副主任、各位委员：
为进一步推动我市固废污染防治工作，不断改善生态环境质量，根据省人大常委会固废污染防治三级联动执法检查部署和市人大常委会工作安排，3月至5月，市人大常委会执法检查组对我市贯彻实施《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《浙江省固体废物污染环境防治条例》等法律法规（以下简称“一法一条例”）情况开展执法检查。期间，检查组听取了市经信局、公安局、环保局、综合行政执法局、农业局、卫生计生局、慈溪海关和附海镇、逍林镇、浒山街道的情况汇报，实地检查了部分固废资源化利用项目和固废中转、消纳场所建设情况。4月20日，市人大常委会举行固废污染防治“一法一条例”专题讲座，并听取了市政府汇报，组织代表开展了集中视察。现将执法检查情况报告如下：
一、总体评价
近年来，市政府高度重视固废污染防治工作，遵循“减量化、资源化、无害化”的总体原则，积极贯彻落实“一法一条例”，扎实开展生活垃圾分类和收运处理，加大固废污染防治监管力度，加强固废处置能力建设，进一步提升了固废污染防治整体工作水平，主要做法是：
（一）完善城乡生活垃圾收运处置体系，着力优化收集、运输、处置各环节，努力提升生活垃圾处置的经济效益、生态效益和社会效益。强化政策保障，制定《慈溪市农村生活垃圾分类管理实施方案》，明确目标任务，细化工作内容，落实保障措施。餐厨垃圾处置项目投入运营，该项目采用先进的处置设备和工艺流程，设计处置能力达150吨/日，实际处置约75吨/日，餐厨垃圾处置工作走在全省县级市前列。
（二）科学谋划固废处置设施，启动生活垃圾处置设施炉排炉改造，计划于今年10月底前完成全部改造项目；开展综合垃圾填埋场选址，推动危险废物综合利用项目建设，不断提升我市固废处置能力。强化固废监管，对涉危险废物企业实行分级管理，严格进口固废管控，加强医疗废物全程监控。从严查处环境违法行为，开展治废专项行动，推动建立长效工作机制。
（三）推进“清洁田园”专项行动，构建秸秆收、贮、运体系。开展规模化畜禽养殖场排泄物治理，推进病死动物无害化处置，不断完善畜禽废物收集、储存、运输、处理体系。
总体来看，我市固废产生量虽呈逐年增长态势。但市政府积极主动探索工作新理念、新模式，科学施策、扎实推进，固废污染防治形势整体安全可控。按照我市固废产生的源头和总量，我们将固废统计成四大类（包括农业废弃物、工业固体废物、生活垃圾、建筑废弃物），根据有关部门初步统计测算，去年我市产生农业废弃物（包括农作物秸秆、畜禽养殖废弃物、农药废弃包装物、农田垃圾）约41.7万吨，利用率约为96%、处置率约为1%；产生工业固体废物约91.8万吨，利用率约为13%、处置率约为76%（其中工业危险废物产生约7.4万吨，已委托具有资质的第三方处理）；生活垃圾集中收集已实现城乡全覆盖，去年处置一般生活垃圾约72.7万吨（其中在中心城区范围内实施了餐厨垃圾集中收运，去年共收运约2.5万吨）；去年医疗废物产生约565.8吨，全部由宁波枫林特种废物处置公司严格规范处置；目前，全市建筑废弃物产生量底子尚不清楚。
二、存在问题
从检查的情况看，由于我市整体产业结构尚未真正实现转型升级，而近年来人民生活水平不断提升，新的生活需求和生活方式不断出现，客观上造成了我市固废总量呈逐年上升的趋势。且面对面广量大、种类繁多的固体废物，我们利用、处置水平还处于相对粗放的层面，精细化管理、综合化利用、无害化消纳的能力远远跟不上现实的需求。为综合性、系统性思考这一日益严峻的课题，我们就机制、制度、能力建设、投入保障四个方面提出问题：
（一）固废污染防治综合体系亟需建立和完善。市级层面的工作领导机构尚未建立，相关部门之间职责边界不够明确、权责不够统一、认识不够到位，导致固废污染防治整体工作倾向于分割化管理和单体运作，无法从根本上协调利益相关者，无法整合各方资源，一定程度上造成权、责、利错位。且固废收集、运输、中转、处置利用和监管各成体系，行业主管部门之间缺少沟通，信息传达不畅，能力和资源难以做到共享；业务单位更是从自身出发，一厢情愿地划清自身责任界限，埋头只管自身业务和自己部门内的管理衔接，这对构筑一体化、高效化、生态化的固废综合利用处置体系造成了极大的障碍。
（二）法规制度相对滞后，责任落实不够明晰。随着经济社会不断发展，生产生活方式的改变，一方面产生了许多新形态的固废，另一方面固废处理方式、处置模式也随之改变，但固废污染防治的法律法规更新不快，客观上也造成一些案件陷入“无法可依”的窘境。如环境保护法确立的排污许可、查封扣押等制度措施需要及时补充进固废污染防治法;固废污染防治法对单位或个人无经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动规定的处罚力度不足，在实际工作中无法有效震慑违法行为主体。同时，对固废污染环境涉及到的利益相关者应尽的义务与违法的法律后果尚无法做到无缝对接。违法取证难、责任落实难、执法处理难等问题普遍存在，造成了违法成本低，甚至是法不责众的不利局面。
（三）固废前端分类不清，后端处置能力不足。从目前正在开展的垃圾分类工作来看，群众环保意识不强，垃圾分类的主动性与能力与我们的工作期望值相去甚远，从事垃圾分类基层宣传工作的相关人员往往责任心不强，业务能力不足；环卫基础设施相对落后，收、运、储的分类渠道还未真正建立。从后端消纳来看，我市现有处置设施与日益增长的固废收集量不相匹配，且缺乏与产业相对应的专业消纳场所。
（四）社会资本参与度不高，固废综合利用水平较低。目前，我市具有一定规模从事工业固废综合利用的企业2家，农业废弃物综合利用单位13家，固废年综合利用能力约52.4万吨，且上述单位往往以经济利益为主要目标，对固废种类的选择性较强，没有形成产业全覆盖的综合利用体系。从调研反映情况看，政府也未出台相应的产业扶持政策和引导资金，企业往往单打独斗，没有形成完整的固废综合利用体系。
三、意见和建议
在最近刚刚召开的全国生态环境保护大会上，习总书记强调，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。因此，抓生态环境就是我们当前的重大政治任务，也是重大的民生工程。根据前阶段执法检查的情况来看，加强固废污染防治已成为进一步改善我市生态环境的重要抓手,为切实提高固废污染防治工作成效，执法检查组提出以下四点建议：
（一）加强市级统筹，理顺工作机制。加快成立全市固废管理领导小组，建立联席会议制度。明确各镇（街道）和市级部门的工作职责，理顺纵向和横向行政管理体制。统筹好各地和各部门资源，平衡资源调配中的成本和收益，扭转以区域利益和部门利益为主的行为动机。研究制定适合特定固废管理的体制层次，依照资源化利用优先、无害化处置兜底的原则，做好不同类型固废管理的权责划分。适合全市统筹的权力上收，适合属地管理的权力下放，适合市场主体参与的充分放开市场，并做好相应考核和监管工作。
（二）强化源头管控，严控固废产生。固废成分复杂，各有特点，前端管理是否到位，直接影响着收集、处置的数量和效果，为更好地通盘考量，亟需建立符合实际要求的源头管控方法。一是源头治理，淘汰落后产能。确立依法淘汰落后产能的阶段性具体任务，分行业分类别确定年度淘汰数量目标；对因历史原因形成的低端产业如逍林鞋业，要运用社会、税收、环境、信访等综合成本考量，制定科学合理的淘汰方案；对各镇（街道）近期尚不能完全淘汰的地方特色产业，要做好环境评估，确保所产生的固废收得起、运得出、处理得了。二是源头减量，提高产生责任。在生产端，通过培训增强产品和服务提供者的社会责任感，提高固废产生者承担处置责任的意识。研究建立处置量收费标准体系，通过经济手段刺激固废产生者改进生产流程，提高良品率，倡导绿色工艺，加强生产过程中的回收利用，降低固废产生量。在消费端，积极倡导减少使用一次性用品、低品质物品，鼓励二手市场和共享经济发展，畅通可利用物品再利用渠道。在流通环节，降低过度包装，提高可降解材料的使用。三是源头分类，建立基本分流。要进一步研究居民可接受、易操作的分类操作模式，并与分类收运全程对接。将餐厨垃圾集中收运向镇建成区延伸，并逐步扩展至全市范围；一般工业固废、建筑废弃物、农业废弃物等也应当根据废弃物属性建立基本分类收运和处置渠道。
（三）坚持多管齐下，提高治理实效。市政府要将固废污染防治与经济社会事业发展统筹考虑，把转变经济增长方式、调整产业结构、提升产业层次与解决结构性污染结合起来。一是发挥市场化机制作用。要加快完善污染者付费机制和税收制度，推广运用政府和社会资本合作模式，走出一条政府政策扶持、污染产生者付费、专门机构治理的固废污染治理新路子。积极培育第三方治理主体，并建立健全第三方治理主体监督抽查机制，切实加强监管力度，确保运营规范有序。二是大力推动循环发展。结合我市产业实际，着手制定固废产业综合利用专项规划，打造一批具有示范带动作用的能源资源综合利用基地和产业链，着力提高大宗工业固废循环利用水平；强化信息对接，加大建筑废弃物再利用力度。三是加强后端处置设施建设。把握时间节点，按时完成中科众茂环保热电有限公司炉排炉改造，在确保排放安全达标的基础上，建议最大限度将一般工业固废导入生活垃圾处理设施。要积极推进畜禽养殖废弃物无害化处置和秸秆资源化再利用项目，减少农业废弃物总量。完善建筑废弃物收运体系，积极推进建筑废弃物综合利用项目建设运营。制定时间表，加快垃圾填埋场选址落地，为部分目前无法焚烧的一般工业固废和建筑废弃物寻找新的处置途径，以空间换时间，为最终实现固废无害化处置提供保障。
（四）加大投入力度，强化要素保障。市政府要多形式、多渠道、多层次地加大对“一法一条例”的宣传，广泛、深入、持久地开展全民环境宣传教育和环境法制教育，特别是要结合好当前正在全社会开展的垃圾分类工作，舍得经费投入，确保每位市民都有分类的意识和能力，为下步固废综合利用打好基础。要加大政策扶持和业务指导，支持发展固废资源再生利用产业，引导和推进固废综合利用技术开发，在扶持好现有固废综合利用企业的基础上，吸收和引进一批技术含量高、污染治理达标、有一定规模的固废综合利用项目，提高我市固废综合利用整体水平。要加大对固废处置设施特别是一般工业固废处置设施建设的资金投入力度，加快城镇垃圾收运、中转、处置等设施建设，确保固废应收尽收，应消尽消。
以上报告，请予审议。
